یک پژوهش در جدیدترین شماره فصلنامه برنامه‌ریزی و بودجه، به بررسی رابطه سیاست با رشد و توسعه اقتصادی پرداخته است تا نشان دهد بستر سیاسی مناسب رشد اقتصادی چه ویژگی‌هایی دارد. مطابق این پژوهش، قدرت سیاسی شامل دو مولفه کلیدی «انتقال قدرت» و «توزیع قدرت» است. قدرت می‌تواند به شکل دموکراتیک یا غیردموکراتیک، از فردی به فرد دیگر منتقل شود. توزیع قدرت نیز می‌تواند به‌صورت متمرکز در اختیار یک گروه محدود باشد یا میان گروه‌های مختلف تقسیم شود. همچنین مطابق این پژوهش، «انتخاب دموکراتیک» ضامن کافی حمایت از حاکمیت قانون نیست. انتقال قدرت دموکراتیک اگرچه امکان انتخاب آزاد و رقابتی را برای مردم فراهم می‌کند، اما نمی‌تواند به تنهایی ضامن عدم سوءاستفاده از قدرت گروه منتخب در دوره استقرار باشد. در مقابل، مولفه «توزیع قدرت سیاسی» از نقش مهم‌تری در حفظ حقوق فعالان اقتصادی و استقرار حاکمیت قانون برخوردار است. بنابراین وضع قوانینی که بتواند قدرت سیاسی را متکثر و مقیدتر سازد، به بهبود حاکمیت قانون، حمایت از حقوق شهروندان و ارتقای توسعه اقتصادی منجر می‌شود.

نتایج یک پژوهش نشان می‌دهد با تفکیک اثر دو مولفه ساختار قدرت سیاسی که شامل انتقال قدرت و توزیع قدرت است، توزیع قدرت سیاسی نقش کلیدی در شکل‌گیری نهادهای حامی حاکمیت قانون در کشورهای مختلف داشته است. به عبارت دیگر، حاکمیت قانون که موتور محرک توسعه اقتصادی است، در گرو توزیع قدرت سیاسی در میان گروه‌های سیاسی مختلف است. این در حالی است که نوع انتقال قدرت که می‌تواند دموکراتیک یا غیر‌دموکراتیک باشد، اثر معناداری بر کیفیت حاکمیت قانون و به نوعی بر رشد اقتصادی ندارد. مطابق این پژوهش، انتقال دموکراتیک، امکان انتخابات آزاد و رقابتی گروه سیاسی حاکم را برای مردم فراهم می‌آورد، اما نمی‌تواند به تنهایی ضامن عدم‌ سوءاستفاده از قدرت توسط فرد یا گروه منتخب در دوره استقرار باشد. در صورتی که گروه سیاسی منتخب دارای قدرت سیاسی بالایی برای اتخاذ تصمیم‌ها و سیاست‌های دلبخواهی مبتنی بر منافع فردی یا گروهی باشد، سیاست‌های اتخاذ شده آنان می‌تواند حقوق عمومی و حاکمیت قانون را تضعیف کند. این مطالعه با عنوان «حاکمیت قانون و قدرت سیاسی» توسط رضا بخشی آنی، مسعود نیلی و سید مهدی برکچیان نوشته شده و در فصلنامه علمی پژوهشی برنامه و بودجه پاییز 1400 به چاپ رسیده است.

انتقال قدرت یا توزیع قدرت؟

حاکمیت قانون بستر رشد و توسعه اقتصادی را فراهم می‌کند. هدف این پژوهش نیز بررسی اثر قدرت سیاسی بر حاکمیت قانون و در نهایت رشد و توسعه اقتصادی است. در این مطالعه تشریح شده است که قدرت سیاسی شامل دو مولفه کلیدی است: انتقال قدرت و توزیع قدرت. از سوی دیگر، قدرت می‌تواند به صورت متمرکز در اختیار یک گروه محدود باشد یا میان گروه‌های مختلف تقسیم شود. همچنین، انتقال قدرت می‌تواند به صورت دموکراتیک یا غیردموکراتیک از فردی به فرد دیگر منتقل شود. این پژوهش با استفاده از رویکرد توصیفی- تحلیلی استدلال می‌کند که تمرکز قدرت سیاسی، امکان نقض مستمر حاکمیت قانون مانند نقض حقوق مالکیت و اجرای قراردادها توسط سیاستمدار را فراهم می‌کند. در مقابل، قدرت سیاسی غیرمتمرکز از طریق محدود‌سازی سیاستمدار به تقویت رویه‌های قانونی منجر می‌شود. علاوه براین، نتایج این مطالعه نشان می‌دهد که با کنترل اثر توزیع قدرت، مولفه انتقال قدرت اثر معناداری بر کیفیت حاکمیت قانون ندارد.  یکی از سوالات مطرح شده توسط پژوهشگران این مطالعه این است که چرا برخی کشورها توانسته‌اند طی دهه‌های گذشته، فرآیند توسعه اقتصادی را به خوبی شکل دهند و در مقابل برخی کشورهای دیگر در فرآیند توسعه شکست خورده‌اند؟ در این میان به نظر می‌رسد که همواره کیفیت نهادهای مرتبط با حاکمیت قانون شامل حقوق مالکیت، اجرای قراردادها، عملکرد دادگاه‌ها و پلیس جزو عوامل تعیین‌کننده در شکل‌گیری فرآیند توسعه در کشورهای مختلف بوده است. بنابراین یکی از پرسش‌های مهم این است که چرا برخی کشورها توانسته‌اند یک نظام قانونی و حقوقی پیشرفته برای حمایت از حقوق مالکیت مادی و معنوی ایجاد کنند، اما برخی کشورهای دیگر، در صیانت از ساده‌ترین نوع اجرای حاکمیت قانون، مانند حقوق مالکیت بر زمین، دچار شکست و ضعف شده‌اند؟ در این مطالعه با استفاده از داده‌های 102 کشور در بازه زمانی 1970 تا 2000، با یک رویکرد تجربی نشان می‌دهند که افزایش تمرکز قدرت سیاسی سبب کاهش کیفیت اجرای رویه‌های قانونی می‌شود.  مطالعات پیشین در حوزه دانش اقتصاد سیاسی، عمدتا قدرت سیاسی را در شکل‌گیری عملکرد حاکمیت قانون و نهادهای قانونی موثر می‌دانند. این مطالعات توضیح می‌دهند که قدرت سیاسی در هر کشوری مولفه کلیدی شکل دهنده ساختار سیاسی و فرآیند تصمیم‌گیری در خصوص کیفیت تخصیص منابع، مشارکت گروه‌های ذی‌نفع در فرآیندهای سیاسی و قابلیت محدود‌سازی سیاستمدار در اعمال رفتارهای سودجویانه است. در این مطالعه، با ارائه یک چارچوب تحلیلی، نقش دو مولفه کلیدی انتقال قدرت و توزیع قدرت در شکل‌دهی سازوکارهای حاکمیت قانون مورد ارزیابی قرار می‌گیرد و بر این نکته تاکید می‌شود که صرف وجود سازوکارهای دموکراتیک انتقال قدرت، ضمانت کافی برای حمایت از حقوق قانونی شهروندان ایجاد نمی‌کند.

در ادبیات سیاسی، عموما بر نقش سازوکارهای دموکراتیک انتقال قدرت مانند انتخابات آزاد و رقابتی، حضور فعالانه احزاب سیاسی و رسانه‌های آزاد تاکید می‌شود. این درحالی است که تجربه بسیاری از دموکراسی‌های در حال توسعه نشان می‌دهد که صرف حضور مولفه‌های بالا به شکل‌گیری نهادهای حامی حقوق قانونی شهروندان منجر نشده است. این در حالی است که مطالعات دیگر نشان می‌دهد که توزیع قدرت میان بازیگران سیاسی مختلف، نقش مهم‌تری در شکل‌گیری نهادهای حامی حقوق قانونی شهروندان ایفا کرده است. توزیع قدرت سیاسی میان بازیگران سیاسی سبب می‌شود که یک بازیگر به تنهایی امکان و قدرت نقض حقوق قانونی سایر بازیگران و گروه‌های سیاسی را پیدا نکند.

سه عامل مولد توسعه اقتصادی

در خصوص اینکه چه عواملی سبب شده که سازوکارهای حامی حقوق قانونی شهروندان و مولد توسعه اقتصادی در برخی از کشورها شکل بگیرد، تاکنون نظریات مختلفی ارائه شده است. برخی از صاحب‌نظران علوم اجتماعی، فرهنگ (اعتقادات، ارزش‌ها و ترجیحات ذهنی افراد) را عامل اثرگذار بر حمایت از فعالیت‌های اقتصادی می‌دانند. طبق این فرضیه، تفاوت در ترجیحات ذهنی و فرهنگی افراد، به اهمیت سایر عوامل یا حتی مهم‌تر از تمامی آنان است و می‌تواند حقوق فعالان اقتصادی را به شدت تحت‌تاثیر قرار دهد.

در کنار عامل فرهنگ، برخی پژوهشگران وضعیت جغرافیایی هر کشور مانند شرایط آب و هوایی، کیفیت خاک و میزان بیماری‌زا بودن محیط را بر توسعه اقتصادی موثر می‌دانند. در مقابل مطالعات دیگر بر نقش کلیدی حقوق مالکیت در شکل‌دهی به عملکرد اقتصادی کشورهای مختلف تاکید دارند. کیفیت نظام قانونی در حمایت از حقوق مالکیت، انگیزه سرمایه‌گذاری در زمینه‌های مختلف صنعتی و کشاورزی و فناوری‌های برتر را فراهم کرده و از این طریق، رشد اقتصادی پایداری را نتیجه داده است. در مقابل، نقض مستمر حقوق مالکیت توسط قدرت سیاسی، باعث کاهش انگیزه سرمایه‌گذاری و در نتیجه تخریب فرآیند رشد شده است. این مطالعات در مقابل فرضیات فرهنگ و جغرافیا، بر نقش نهادهای سیاسی تاکید می‌کنند و این نکته را تبیین می‌کنند که نهادهای سیاسی، به دلیل آن که شکل‌دهنده ساختار قدرت در یک نظام سیاسی هستند، نقش کلیدی در شکل‌گیری سازوکارهای حمایت یا نقض حقوق مالکیت دارند.

ونزوئلا: انتخابات دموکراتیک، توزیع قدرت انحصاری

توزیع قدرت سیاسی میان بازیگران مختلف این امکان را فراهم می‌کند که سایر بازیگران از قدرت لازم برای ارزیابی عملکرد سیاستمدار و محدود‌سازی رفتارهای مخرب وی برخوردار باشند. سیاستمدار در این حالت مجبور است برای پیشبرد سیاست‌ها، نظر مثبت و منافع سایر بازیگران را نیز جلب کند. در مقابل، قدرت سیاسی متمرکز به سیاستمدار امکان می‌دهد که در جهت بیشینه‌سازی منافع خود، حقوق قانونی سایر گروه‌های ذی‌نفع را نقض کند. برای مثال، قدرت متمرکز در ونزوئلا سبب شد که هوگو چاوز، رئیس جمهور سابق که بعد از یک انتخابات دموکراتیک در سال 1998 به قدرت رسید، بتواند با استفاده از تمرکز بالای قدرت، انحصار بخش مهمی از منابع اقتصادی مانند بخش نفت و منابع را در اختیار خود درآورد. او با نقض مستمر حقوق قانونی، اقدام به مصادره دارایی‌ها و شرکت‌های خصوصی کرده و با هدف کسب محبوبیت، سیاست بازتوزیعی شدید اقتصادی را اجرایی کرده است. او با استفاده از اختیارات ریاست جمهوری، بر دامنه قدرت خویش افزود. سپس دادگاه قانون اساسی را تحت کنترل خود درآورد و کلیه قضات منتقد خود را از کار برکنار کرد. تمرکز بالای قدرت در شخص رئیس جمهوری سبب شد که چاوز بتواند سیاست‌های محدود‌کننده خود را بر سایر اقشار و گروه‌های منتقد مانند اتحادیه‌ها، انجمن‌ها و رسانه‌ها حاکم کند.

اکوادور: دموکراسی در حال توسعه

مشابه تجربه ونزوئلا در بسیاری از این دموکراسی‌های در حال توسعه قابل مشاهده است. برای مثال می‌توان به تجربه اکوادور اشاره کرد. رافائل کوئرا پس از پیروزی در یک انتخاب آزاد و رقابتی با استفاده از قدرت و اختیارات ریاست جمهوری، اقدام به اعمال محدودیت بر نهادهای قانونی و قضایی، تغییر افراد منتقد یا مخالف و جایگزینی آنها با افراد وفادار به خود کرد. او با اتخاذ سیاست‌های اقتصادی پوپولیستی گسترده بدون آنکه از سمت پارلمان با ممانعت یا محدودیتی مواجه شود، توانست محبوبیت بالایی کسب کند و با اصلاح قانون اساسی و رفع محدودیت دو دوره‌ای ریاست جمهوری امکان حضور در انتخابات بعدی ریاست جمهوری را بیابد. بنابراین صرف برخورداری از سازوکارهای دموکراتیک انتقال قدرت، مانند انتخابات آزاد و رقابتی، نمی‌تواند ضمانت کافی برای حمایت سیاستمدار از حقوق قانونی فعالان اقتصادی باشد. ممکن است یک نظام سیاسی با وجود برخورداری از انتخابات آزاد، احزاب سیاسی فعال و رسانه‌های آزاد، به دلیل تمرکز بالای قدرت سیاسی، نتواند ضمانت‌های کافی برای حمایت از حقوق قانونی را به فعالان اقتصادی ارائه دهد، به گونه‌ای که فرد یا گروه منتخب بعد از انتخابات، با استفاده از قدرت بالای خود حقوق اقتصادی سایر گروه‌های و فعالان را نقض کند.

انگستان قرن 16: توزیع تدریجی قدرت

در مقابل، ممکن است در کشورهایی با نظام‌های غیر‌دموکراتیک زمینه توزیع قدرت به صورت تدریجی فراهم شود. برای مثال توزیع نسبی قدرت سیاسی بین پادشاه و لردها در انگستان قرن 16، بستر اولیه برای شکل‌گیری سازوکارهای حمایت از حقوق قانونی را در این کشور فراهم کرد. قدرت پادشاه در انگلستان قرن 16 به قدرت لردها وابسته بود. لردها ضمن مدیریت هر منطقه و کسب درآمد از طریق مالیات و تجارت، بخشی از آن را برای پادشاه ارسال می‌کردند. در مقابل، پادشاه حق مالکیت زمین را به لردها به رسمیت شناخت و در خصوص رفع اختلاف بر سر زمین‌های لردها دادگاه‌هایی را تاسیس کرد. لردها همچنین در چند مورد، خواستار کاهش اختیارات پادشاه در سلب مالکیت زمین از لردها شدند. برای مثال، آنها خواستار لغو قانونی بودند که به پادشاه اجازه می‌داد بعد از فوت یک لرد، زمین‌ها و اموال او را به دلخواه تصاحب کند. در مقابل، آنها پادشاه را تحت فشار گذاشتند تا قانون ارث، به ارث رسیدن کلیه دارایی‌های یک لرد به فرزندانش، را به تصویب و تایید برساند.  مشاهده‌های تاریخی بیانگر آن است که مولفه توزیع قدرت سیاسی از اهمیت به مراتب بیشتری نسبت به مولفه انتقال قدرت برخوردار است. وجود انتخابات آزاد و رقابتی به معنای انتقال دموکراتیک قدرت سیاسی از فرد یا گروهی به فرد یا گروه دیگر است. اما توزیع قاعده‌مند قدرت سیاسی میان بازیگران مختلف سبب خواهد شد که گروه یا فرد پیروز در انتخابات امکان نقض حقوق سایر بازیگران را از طریق شکل‌دهی انحصار در قدرت سیاسی و سپس اقتصادی پیدا نکند.

دموکراسی؛ ضمانت کافی برای حمایت قانون؟

هدف این پژوهش، بررسی اثر ساختار قدرت سیاسی بر حاکمیت قانون به عنوان یکی از عوامل کلیدی در فرآیند توسعه اقتصادی کشورهای مختلف است. در این پژوهش، با تفکیک دو مولفه کلیدی ساختار قدرت سیاسی، شامل انتقال قدرت و توزیع قدرت از یکدیگر، اثر هریک بر کیفیت حاکمیت قانون مورد بحث قرار می‌گیرد. انتقال قدرت یا به صورت دموکراتیک از طریق انتخابات رقابتی صورت می‌پذیرد یا به صورت انحصاری از فردی به فرد دیگر منتقل می‌شود. توزیع قدرت نیز یا به صورت متمرکز در اختیار یک فرد یا گروه محدود بوده یا میان گروه‌های مختلف همسطح توزیع شده است. در این پژوهش، با تمرکز بر مولفه توزیع قدرت سیاسی استدلال می‌شود که صرف وجود انتخابات آزاد و رقابتی، ضمانت کافی را برای حمایت قانون فراهم نمی‌کند. انتقال قدرت دموکراتیک اگرچه امکان انتخابات آزاد و رقابتی گروه سیاسی حاکم را فراهم می‌آورد، اما نمی‌تواند به تنهایی ضامن عدم‌ سوءاستفاده از قدرت توسط فرد یا گروه منتخب طی دوره استقرار در قدرت سیاسی باشد. در صورتی که گروه سیاسی منتخب دارای قدرت سیاسی بالایی برای اتخاذ تصمیم‌ها و سیاست‌های دلبخواهی مبتنی بر منافع فردی یا گروهی باشد، سیاست‌های اتخاذ شده آنان می‌تواند حقوق عمومی و حاکمیت قانون را تضعیف کند. در مقابل، مولفه توزیع قدرت سیاسی از نقش مهم‌تری در حفظ حقوق فعالان اقتصادی و استقرار حاکمیت قانون برخوردار است. توزیع غیرمتمرکز قدرت سیاسی میان بازیگران مختلف سبب می‌شود که هیچ بازیگری از اختیار کافی برای نقض حقوق قانونی سایر بازیگران برخوردار نباشد. همچنین، توزیع قدرت سیاسی میان بازیگران مختلف این انگیزه را به آنها می‌دهد که با هدف حفظ حقوق خود، از شکل‌گیری نهادهای حامی حاکمیت قانون حمایت کنند.  نتایج حاصل از برآورد تجربی این مطالعه نشان می‌دهد که با کنترل اثر مولفه توزیع قدرت سیاسی، مولفه انتقال قدرت سیاسی اثر معناداری بر کیفیت حاکمیت قانون ندارد. هرچه قدرت سیاسی متمرکز‌تر باشد، گروه سیاسی حاکم از اختیار و امکان بیشتری برای نقض حقوق گروه‌های رقیب و عموم مردم برخوردار است که این امر به کاهش کیفیت حاکمیت قانون منجر می‌شود. در مقابل، هرچه قدرت سیاسی میان گروه‌های مختلف توزیع شده باشد، دامنه قدرت و اختیار گروه حاکم برای نقض حقوق قانونی سایر بازیگران محدودتر و میزان حمایت از حقوق قانونی شهروندان بیشتر است.

نتایج به دست آمده با افزودن سایر متغیرهای کنترل شامل اثر نوع نظام حقوقی، درجه باز بودن اقتصاد، اثر وابستگی به منابع طبیعی و استفاده از متغیر ابزاری همچنان برقرار است.

بهبود حاکمیت قانون، تسهیل رشد اقتصادی

در این پژوهش تلاش شده دو گام موثر نسبت به ادبیات موجود در حوزه اقتصاد سیاسی برداشته شود. در گام نخست، با تفکیک اثر دو مولفه ساختار قدرت سیاسی شامل انتقال قدرت و توزیع قدرت، استدلال شده که توزیع قدرت سیاسی نقش کلیدی در شکل‌گیری نهادهای حامی حاکمیت قانون در کشورهای مختلف داشته است. در گام دوم، با استفاده از الگوی تجربی و شاخص‌های کمی نشان داده شده که با کنترل اثر مولفه توزیع قدرت، مولفه انتقال قدرت اثر معناداری بر کیفیت حاکمیت قانون نداشته است.  نتایج به دست آمده ضمن پررنگ کردن نقش مولفه توزیع قدرت سیاسی در حمایت از حقوق قانونی شهروندان توجه قانون‌گذاران و سیاستگذاران را به نقش کلیدی توزیع قدرت در نهادها و بازیگران مختلف جلب می‌کند. بر اساس این نتایج پژوهش پیشنهاد می‌کند که وضع قوانینی که بتواند قدرت سیاسی را متکثر‌تر و مقید‌تر سازد، به بهبود حاکمیت قانون، حمایت از حقوق شهروندان و ارتقای روند توسعه اقتصادی منجر خواهد شد. در مقابل، تمرکز بیشتر قدرت اجرایی و سیاسی به تضعیف نهادهای قانونی، نقض حقوق شهروندان و در نتیجه تخریب روند توسعه کشور منجر می‌شود.