استادیار حقوق و اقتصادوضعیت نظام پرداخت یارانه در ایران که محصول دهه‌‌‌ها سیاستگذاری غلط اقتصادی بوده، از نظر توزیعی و تخصیصی، بسیار اسفناک است. از نظر توزیعی، به‌رغم پرداخت میلیاردها دلار در دهه‌‌‌های گذشته به صورت یارانه، توفیق معناداری در کاهش فقر و نابرابری حاصل نشده است.

درواقع، به طرز دردناکی دهک‌‌‌های متوسط و بالای درآمدی بوده‌‌‌اند که برخورداری بیشتری از یارانه در ایران داشته‌‌‌اند. از نظر تخصیصی نیز قیمت‌های یارانه‌‌‌ای که پایین‌‌‌تر از قیمت‌های واقعی بازار است، به اتلاف منابع و نگه‌داشتن کارآیی مصرف و تولید در سطحی پایین و غیرقابل قبول منجر شده است. کمتر سیاستی را می‌‌‌توان یافت که این‌چنین همزمان عدالت توزیعی و کارآیی را از پای درآورده باشد. ازاین‌‌‌رو، به باور نگارنده، اصلاح نظام پرداخت یارانه در ایران ضرورت اجتناب‌‌‌ناپذیر است و کمتر اقتصاددانی را می‌‌‌توان یافت که با اصل اصلاح قیمت‌های یارانه‌‌‌ای مخالف باشد؛ اصلاحاتی که پیش از این با هزینه‌‌‌های اجتماعی بسیار کمتری می‌‌‌توانست انجام شود، اما به دلیل پیگیری منافع سیاسی، متاسفانه تا امروز به تاخیر افتاده است و تاخیری بیش از این نیز صرفا با افزایش ابعاد این هزینه‌‌‌های اجتماعی، اصلاحات را دشوارتر خواهد کرد. علاوه‌‌‌براین، ایران اولین کشوری نیست که دست به چنین اصلاحاتی می‌‌‌زند و پیش از این نیز کشورهای بسیاری با هدف ارتقای کارآیی در تخصیص منابع و بهبود توزیع درآمد، نظام یارانه‌‌‌ای خود را اصلاح کرده و تجربیات ارزشمندی نیز در این زمینه از خود به جا گذاشته‌‌‌اند. هر اصلاحی، از جمله اصلاح نظام پرداخت یارانه، دارای فرآیند ‌گذار است که توفیق در اصلاحات، به‌شدت به نحوه اجرای آن و مدیریت دوران ‌گذار پیوند خورده است.

این نوشته دو هدف عمده را دنبال می‌کند. ابتدا به‌‌‌طور مختصر، مزایای کارآیی و توزیعی اصلاح نظام پرداخت یارانه در ایران پررنگ خواهد شد، سپس با استناد به تجربیات کشورهای مختلف، برخی از موارد مهمی را که می‌‌‌توانند بر توفیق اصلاحات تاثیرگذار باشند، برمی‌‌‌شماریم. درحال‌‌‌حاضر، بخش قابل‌‌‌توجهی از بودجه عمومی کشور صرف پرداخت یارانه به گروه‌‌‌های مختلف کالایی می‌شود که به طور مشخص بخشی از آنها از ارز ۴۲۰۰تومانی استفاده می‌‌‌کردند و تمام افراد جامعه نیز می‌توانستند از این کالاها با قیمت یارانه‌‌‌ای برخوردار شوند.  اینکه روش پرداخت یارانه از طریق تخصیص ارز ترجیحی غیردقیق است و به توزیع رانت نامشروع و فساد منجر می‌شود نیز بر کسی پوشیده نیست. با اصلاح قیمت‌های یارانه‌‌‌ای و واقعی‌‌‌شدن آنها، به میزان منابعی که قرار بود صرف پرداخت یارانه‌‌‌ها شود، در بودجه دولت صرفه‌‌‌جویی رخ خواهد داد که می‌‌‌توان صرفا با بخشی از آن برای جبران کاهش قدرت خرید گروه‌‌‌های آسیب‌‌‌پذیر از افزایش قیمت‌ها استفاده کرد که با هزینه کمتری نسبت به وضعیت فعلی توفیق بیشتری در کاهش فقر و نابرابری خواهد داشت. البته به دلیل جاماندگی اقتصاد ایران در دهه اخیر، جمعیت این گروه‌‌‌های آسیب‌‌‌پذیر نیز افزایش قابل‌‌‌توجهی یافته است. علاوه ‌‌‌بر این، از نظر تخصیصی نیز با واقعی‌‌‌شدن قیمت‌ها تولید و مصرف نیز بهینه خواهد شد که خود گامی مهم در جهت نیل به سمت کارآیی است. براساس تجربیات کشورهای مختلف، در فرآیند‌ گذار توجه به موارد زیر مهم و حیاتی است.

  سرعت تعدیل: در اینجا دو سناریو قابل‌‌‌تصور است؛ تعدیل یکباره قیمت‌ها و تعدیل تدریجی آنها. هریک از این دو سناریو مزایا و معایب خود را دارند. تعدیل یکباره با اصلاح انحرافات قیمتی و آزاد کردن منابع بودجه، بیشتر معطوف به کارآیی بوده و ممکن است به قیمت آسیب بیشتر به فقرا تمام شود که البته با استفاده از منابع صرفه‌‌‌جویی‌‌‌شده در بودجه می‌‌‌توان آسیب وارده به آنها را مدیریت کرد. درمقابل، تعدیل تدریجی به‌رغم اصطکاک‌‌‌های کمتر اجتماعی ممکن است در فاصله زمانی تعدیل‌‌‌ها به دلیل ملاحظات سیاسی یا تغییر دولت به وقفه افتد و درنهایت کل اصلاحات با خطر مواجه شود. درمجموع، درصورت فشار بالای پرداخت یارانه‌‌‌ها بر بودجه و درصورت فراهم‌بودن ابزارهای حمایتی و ظرفیت ساختاری دولت برای حمایت از گروه‌‌‌های آسیب‌‌‌پذیر و وجود پشتوانه سیاسی قوی در جامعه برای دولت، می‌‌‌توان سرعت تعدیل را افزایش داد. علاوه‌‌‌براین، وقوع شرایط برونزای مطلوب (مثل کاهش قیمت‌های جهانی کالاهایی که قیمت آنها اصلاح شده است یا درمورد ایران احیای دوباره برجام) نیز می‌‌‌تواند در جهت افزایش سرعت تعدیل باشد. با ‌‌‌این ‌‌‌همه، تجربه نشان داده است که بسیاری از کشورها ترجیح داده‌‌‌اند، سرعت تعدیلی کمتر از تعدیل یکباره را در پیش گیرند.

  دامنه و نحوه حمایت هدفمند از گروه‌‌‌های آسیب‌‌‌پذیر: حمایت صورت‌‌‌گرفته به دلیل افزایش قیمت‌ها می‌‌‌تواند شامل گروه‌‌‌های فقیر و آسیب‌‌‌پذیر و حتی در مواردی کل مصرف‌کنندگان باشد. تعیین این دامنه، خود متاثر از مقبولیت سیاسی دولت است. حمایت مزبور می‌‌‌تواند به صورت پرداخت نقدی یا پرداخت کالایی باشد که مورد اول، مزایای بیشتری دارد که از جمله می‌‌‌توان به آزادی مصرف‌کننده در هزینه کردن و مشخص‌بودن هزینه آن برای دولت (در مقایسه با نظام قیمت‌های یارانه‌‌‌ای) اشاره کرد. محدودکردن حمایت به گروه‌‌‌های آسیب‌‌‌پذیر نیز می‌‌‌تواند توفیق بیشتری در جهت کاهش فقر و نابرابری داشته باشد. به‌‌‌این‌‌‌ترتیب، باید اطلاعات کافی برای شناسایی این گروه‌‌‌ها میسر باشد. علاوه بر معیارهای تشخیص تمکن که نیازمند پایگاه داده جامع در خصوص درآمد افراد است، می‌‌‌توان از ویژگی‌‌‌های اقتصادی، اجتماعی و جغرافیایی آنها نیز برای شناسایی گروه‌‌‌های فقیر و آسیب‌‌‌پذیر استفاده کرد. در موارد پرداخت همگانی نیز، معمولا میزان این پرداخت محدود به اندازه مصرف گروه‌‌‌های فقیر می‌شود تا به این گروه‌‌‌ها آسیبی وارد نشود و در عین حال، در یارانه پرداخت‌شده نیز صرفه‌‌‌جویی صورت گیرد.

مهم‌ترین ایراد پرداخت نقدی نیز کاهش قدرت خرید آن در طول زمان به دلیل تورم است که با تعدیل آن با تورم سالانه می‌‌‌توان این ایراد را برطرف کرد. البته در بلندمدت، انتظار بر این است که با قرارگرفتن فقرا و گروه‌‌‌های آسیب‌‌‌پذیر در زیر چتر حمایتی تامین‌اجتماعی جامع، این پرداخت‌‌‌های مقطعی کاملا از مدار خارج شود و هرنوع حمایتی از این گروه‌‌‌های آسیب‌‌‌پذیر ذیل ساختار جامع تامین‌اجتماعی صورت گیرد. در مواردی که ابزارهای حمایت اجتماعی و ظرفیت ساختاری کافی برای شناسایی گروه‌‌‌های آسیب‌‌‌پذیر وجود دارد و دولت نیز از مقبولیت سیاسی برخوردار است، تمرکز بر گروه‌‌‌های آسیب‌‌‌پذیر و پرداخت نقدی به آنها ارجحیت دارد. در غیر‌این صورت، پرداخت یارانه نقدی همگانی به میزانی که محدود به مصرف فقراست، توصیه شده است. از نظر زمانی نیز، سازوکار شناسایی فقرا و نحوه حمایت از آنها باید قبل از آغاز اصلاحات انجام شود.

  سازمان‌دهی کمپین‌‌‌های اطلاع‌‌‌رسانی عمومی توسط مجریان طرح: در تمام اصلاحات موفق، دولت توانسته است از طریق کمپین‌‌‌های اطلاع‌‌‌رسانی عمومی جزئیات دقیقی را در مورد ادامه وضعیت موجود و ناکارآیی‌‌‌های آن و ابعاد مزایای این اصلاحات برای جامعه ارائه دهد تا بتواند آنها را در فرآیند‌ گذار با خود همراه سازد. تعامل و گفت‌وگوی موفق با جامعه نقشی اساسی در توفیق اصلاحات دارد.

  ملاحظات سیاسی: تجربه کشورهایی که دست به اصلاح قیمت‌های یارانه‌‌‌ای زده‌‌‌اند، حاکی از آن است که در مواردی که سرعت اصلاحات بیشتر بوده، سازوکار مشخص و معتبری برای حمایت از افراد (به‌ویژه گروه‌‌‌های آسیب‌‌‌پذیر) وجود نداشته و دولت نیز از پشتوانه و محبوبیت سیاسی برخوردار نباشد، ریسک سیاسی ناآرامی‌‌‌های اجتماعی با افزایش همراه خواهد بود. عدم‌تعادل‌‌‌ها در اقتصاد ایران که ماحصل دهه‌‌‌ها سیاستگذاری اشتباه بوده، بیش از پیش تشدید و اصلاحات ساختاری را ضرورتی اجتناب‌‌‌ناپذیر کرده است. نظام پرداخت یارانه نیز بخشی از همین ساختار معیوب است. حفظ نظام پرداخت یارانه فعلی، ادامه ناکارآمدی‌‌‌های سابق است که درنهایت با پولی‌کردن کسری بودجه و چاپ پول، به تورمی منجر خواهد شد که بازهم درجهت افزایش فقر، نابرابری، نااطمینانی و در نتیجه، کاهش سرمایه‌گذاری و تولید عمل خواهد کرد. البته همواره این نگرانی وجود دارد که عدم‌مدیریت صحیح دوران ‌گذار این اصلاحات را با شکست همراه کند. علاوه بر مدیریت دوران گذار، ثبات نسبی اقتصادی، اجتماعی و سیاسی نیز لازمه هر اصلاحات موفق است.

همان‌طور که اشاره شد، عدم‌تعادل‌‌‌های اقتصادی در اقتصاد ایران بیش از پیش تشدید شده‌‌‌ است و انتظار شرایط اقتصادی باثبات‌‌‌تر با انجام هرگونه اصلاحات ساختاری چه‌بسا عبث و بیهوده باشد. رفع عدم‌تعادل‌‌‌ها که خود منشأ بی‌‌‌ثباتی‌‌‌های موجود هستند نیز به همین اصلاحات ساختاری پیوند خورده است. البته ناگفته نماند که برون‌‌‌رفت از وضعیت فعلی اقتصاد ایران که در ایجاد اشتغال، درآمد و رفاه اجتماعی ناکام است، مستلزم اصلاحات ساختاری دیگری نیز هست. با ساختار کنونی تصور ایران مرفه و توسعه‌‌‌یافته بسیار دور از ذهن است.