امیرحسین امین‏ آزاد*اینکه بانک‌های مرکزی چگونه اداره می‌شوند و ساختار حاکمیت شرکتی (Corporate Governance) آنها به چه ترتیبی طراحی شده، سوالی است که ذهن بسیاری از علاقه‌مندان به مباحث پولی و بانکداری مرکزی را به خود مشغول کرده است. اهمیت این موضوع زمانی دوچندان می‌شود که بدانیم اصلی‌ترین نقش و وظیفه برای تحقق استقلال بانک مرکزی بر دوش ساختار طراحی‌شده برای بانک‌های مرکزی است. با این مقدمه، در این یادداشت تلاش می‌شود به اختصار، رئوس دو مدل حکمرانی و ساختار حاکمیت شرکتی در بانک‌های مرکزی بیان شود.

حکمرانی در بانک‌های مرکزی مطابق با مدل اول

  در مدل اول فرضی، رئیس کل بانک مرکزی حاکم بلامنازع در داخل بانک است. همه انتصاب‌ها توسط وی صورت می‌گیرد. رعایت نظام شایستگی صرفا به صلاحدید وی است. هیچ رکن و واحد داخلی در بانک مرکزی برای حسابرسی و حساب‌کِشی از وی وجود ندارد. رکن بالادستی رئیس کل (هیات‌مدیره یا هیات عالی یا هیات نظارتی یا هر عنوان دیگری) نیز از ابزار و ساختار لازم برای حساب‌کِشی و نظارت بر رئیس کل و هیات عامل وی برخوردار نیست.    رکن بالادستی رئیس کل از تخصص و تجربه لازم برای هدایت و نظارت در امور بانکداری مرکزی بی‌بهره است؛ ضمن اینکه به‌دلیل تعارض منافع، امکان انجام صحیح این وظایف را نیز ندارد.

  واحدهای «حسابرسی داخلی»، «مدیریت ریسک»، «مدیریت تطبیق» و کمیته‌های تخصصی آن به‌علاوه «کمیته انتصابات و جبران خدمات» که باید ابزار هیات‌مدیره بانک مرکزی برای نظارت بر بانک مرکزی و عملکرد رئیس کل و هیات عامل آن باشند یا وجود ندارند یا اگر هستند، صرفا از باب ظاهرآرایی کردن (Window Dressing) است و فاقد کارکرد واقعی هستند.   رئیس کل بانک مرکزی در رکن بالادستی خود در اقلیتی محض با اکثریتی غیرمستقل، دارای تعارض منافع و بعضا غیرمتخصص مواجه است که امکان پیشبرد سیاست‌هایش برای تحقق اهداف بانک مرکزی را غیرممکن می‌سازد.

در این مدل حکمرانی، تصمیم‌سازی یا تصمیم گیری برای اتخاذ سیاست‌های پولی دارای ساختاری مشخص و فرآیندی شفاف نبوده و از کمیته‌های سیاست پولی (Monetary Policy Committee) مرسوم در بانک‌های مرکزی بهره‌ای برده نمی‌شود. در خارج از بانک مرکزی نیز نظام حساب‌کِشی از بانک‌ مرکزی وجود ندارد. بانک مرکزی با علم به ناتوانی در تحقق اهداف صریح و ضمنی خود، کاملا  بی‌حس و فاقد واکنش نسبت به اتفاقات بیرونی است. اگر نرخ تورم تک‌رقمی تبدیل به نرخ تورم 50درصدی نیز شود، امکان استفاده بهینه از ابزارهای سیاست پولی برای مهار تورم را ندارد و در این حوزه کاملا ناتوان و فاقد اقتدار است. سیاست مالی کاملا مسلط بر سیاست پولی است و امکان تحقق ثبات قیمتی و ثبات مالی دور از دسترس است.

  شفافیت (Transparency) و افشا (Disclosure) نیز دو گمشده اساسی در این مدل حکمرانی در بانک‌های مرکزی هستند.افشای اطلاعات ارکان بانک مرکزی تقریبا همگی محرمانه تلقی می‌شوند؛ مگر آنکه غیر آن به اثبات برسد.   پاسخگویی (Accountability) بانک مرکزی و ارکان آن در قبال تحقق اهداف و وظایف و مسوولیت‌ها یا وجود ندارد یا بسیار ناچیز است.   در حوزه نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری نیز این‌گونه بانک‌های مرکزی با مشکلات عدیده‌ای مواجه هستند. اختیارات و اقتدار نظارتی آنها ناچیز است و عملا با تساهل نظارتی (Forbearance) در تلاش هستند تا مشکلات بانک‌ها را حل‌وفصل کنند. جمع بندی اینکه همانند ژانوس۱ اساطیری، این بانک مرکزی نیز دو چهره دارد. چهره‌ای کاملا  مقتدر و فاقد پاسخگویی در داخل بانک مرکزی و چهره‌ای مطیع دستورات و سر به زیر در مقابل سایر قوا در خارج از بانک مرکزی.

حکمرانی در بانک‌های مرکزی مطابق با مدل دوم

  در این مدل حکمرانی، رئیس کل عضوی از هیات‌مدیره متخصص و مستقلی است که همه اعضای آن را اقتصاددانانی برجسته یا بانکداران مرکزی حرفه‌ای تشکیل داده‌اند. همه اعضای هیات‌مدیره بانک مرکزی به‌صورت تمام وقت در بانک مرکزی مشغول به‌کار هستند و اکثریت این اعضای هیات‌مدیره فاقد سمت اجرایی در بانک مرکزی هستند. اعضای غیر اجرایی از طریق کمیته سیاست پولی یا کمیته حسابرسی، هم قدرت اصلی در سیاستگذاری پولی را بر عهده دارند و هم از طریق کمیته حسابرسی، کمیته انتصابات و سایر کمیته‌های حاکمیت شرکتی (ریسک و تطبیق) بر انجام وظایف رئیس کل و اعضای اجرایی هیات‌مدیره (و هیات عامل) نظارت می‌کنند. اگر در مدل اول حکمرانی، رئیس کل می‌توانست هر شخصی را به‌عنوان معاون بانک مرکزی منصوب کند، در این مدل، رئیس کل برای انتخاب و تغییر مدیران ارشد بانک مرکزی باید مسیر سراسر پاسخگویی به هیات‌مدیره را طی کند.

  اما در خارج از بانک مرکزی و حتی در نظام حکمرانی کشور، استقلال بانک مرکزی در اکثر ابعاد آن به رسمیت شناخته شده است. بانک مرکزی در استفاده از ابزارهای سیاست پولی خود محدودیتی ندارد و قادر به تحقق هدف ثبات قیمتی است. در حوزه نظارت بانکی نیز از اختیارات کامل نظارتی در تمام سیکل حیات بانک‌ها برخوردار است.   شفافیت و پاسخگویی دو رکن اساسی حاکم بر فعالیت این بانک‌های مرکزی است. انتشار آمارها و اطلاعات این بانک‌های مرکزی بر اساس سلیقه قوه مجریه نیست.

  همانند ژانوس قبلی، این بانک‌های مرکزی نیز دو چهره دارند؛ ولی بر خلاف مدل اول، رؤسای کل در این مدل و در داخل بانک مرکزی کاملا  پاسخگو به همتایان خود هستند؛ درحالی‌که در بیرون، حاکمانی مقتدر هستند که بدون کسب دستور از قوه مجریه، منویات خود را برای تحقق ثبات قیمتی و ثبات مالی به مرحله اجرا می‌گذارند. نکته این است که مدل دوم باید مورد هدف قانون‌گذاران قرار گیرد. از این رو، هر حرکت اصلاحی برای تغییر قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال1351و تصویب قانون جدید باید در جهت پیاده‌سازی و تحکیم الگوی دوم حکمرانی در این بانک باشد.