به همین جهت اندیشمندان بسیاری درباره علل و پیامدهای آن مطالعه کرده‌اند و راهکارهای فراوانی نیز برای حل این مشکل ارائه شده است. مروری بر تاریخ اعمال سیاست‌های اشتغال در ایران نشان می‌دهد که از دهه ١٣٤٠، با افزایش جمعیت شهرنشین و گسترش بی‌کاری و فقر در مناطق شهری، مقابله با بی‌کاری و ایجاد فرصت‌های شغلی جدید از دغدغه‌های جدی سیاست‌گذاران بوده است. به‌طور مشخص از برنامه عمرانی چهارم (٥١-١٣٤٦) به بعد، بررسی تحولات بازار کار در برنامه‌های پنج‌ساله جایگاه مهمی داشته است.

پس از پیروزی انقلاب اسلامی، با توجه به تأکید نظام بر عدالت اجتماعی، اصل ٢٨ قانون اساسی یکی از وظایف مهم دولت را فراهم‌کردن امکان اشتغال برای همه تعیین کرده و حل مسئله بی‌کاری و ایجاد فرصت‌های شغلی برای جویندگان کار از اهمیت فزاینده‌ای برخوردار شده است. در ٣٨ سال گذشته سیاست‌های متفاوتی از سوی دولت با هدف تسریع آهنگ رشد اشتغال اعمال شده ولی مهم‌ترین سیاست‌ها به مشوق‌های مالی و کاهش هزینه نیروی کار برای کارفرمایان اختصاص داشته است. ازجمله اعطای وام‌های ارزان و آسان به کارفرمایانی که نیروی کار جدید استخدام کنند؛ خروج کارگاه‌های با کمتر از ١٠ نفر کارکن از شمول برخی از مفاد قانون کار، بخشودگی حق بیمه کارفرمایان و اخیرا طرح کارورزی فارغ‌التحصیلان دانشگاهی.

مشکل اصلی این دسته از سیاست‌ها در شرایط اقتصادی ایران، عدم امکان افزایش فرصت‌های شغلی بر اثر کاهش هزینه نیروی کار برای کارفرماست. درحال‌حاضر بسیاری از کارفرمایان چند ماه حقوق کارگران را به تعویق می‌اندازند ولی باز هم موفق به ادامه کار نمی‌شوند. مشکلات این واحدها عمدتا در سمت تقاضاست. قیمت تمام‌شده یا کیفیت محصولات، به دلیل روش‌های تولیدی نامناسب بالاست و نمی‌توانند با کالاهای رقیب وارداتی، که به صورت قانونی یا قاچاق وارد کشور می‌شود، رقابت کنند؛ یا خانوارها به دلیل کاهش درآمدهای واقعی مصرف خود را محدود کرده‌اند و مصرف داخلی نسبت به ظرفیت تولید پایین است. در عین حال صاحبان سرمایه‌های نقدی هنگفت، با توجه به فضای پرخطر کسب‌وکار، ترجیح می‌دهند که منابع مالی را در معاملات کوتاه‌مدت بگیرند، یا اینکه فعلا در بانک نگه دارند و از بهره‌های بالا بهره‌مند شوند. در چنین شرایطی تلاش دولت برای تشویق کارفرمایان به استخدام کارگر جدید با کاهش هزینه نیروی کار راه به جایی نمی‌برد.

سال‌هاست که بنگاه‌های کوچک و متوسط و حتی واحدهای بزرگ حداقل مزد قانونی را به بخش درخورتوجهی از کارکنان نمی‌پردازند؛ نیروی کار را بیمه نمی‌کنند، از پرداخت مزد اضافه‌کاری سر باز می‌زنند و انواع تخلف از قانون کار از سوی دستگاه‌های ناظر، از جمله ادارات وابسته به وزارت کار، رفاه و تأمین اجتماعی و سازمان تأمین اجتماعی با سرسختی پیگیری و تنبیه نمی‌شود. استدلال هم این است که کارگر و کارفرما تفاهم کرده‌اند و شغلی ایجاد شده، بهتر است مداخله نشود؛ مگر اینکه کارگری شکایت کند. در وضعیت خراب بازار کار، مسلما اغلب کارگران، به دلیل وحشت از‌دست‌دادن کار، به شکایت از نقض قانون گرایشی ندارند. بنابراین بسیاری از کارفرمایان در عمل قانون حداقل مزد را رعایت نمی‌کنند، اما تصویب قوانینی که پرداخت مزدهای کمتر از حداقل رسمی را مشروعیت می‌بخشد، در واحدهای بزرگ خطر جابه‌جایی نیروهای کاری که مزدی معادل یا بالاتر از حداقل قانونی را دریافت می‌کنند و کارفرما موظف است حق بیمه آنان را بپردازد، با فارغ‌التحصیلانی که حاضرند با مزدهای پایین کار کنند، افزایش خواهد یافت.

با توجه به ضعف تشکل‌های کارگری، بر نحوه اجرای قوانینی که امتیازاتی برای استخدام نیروی کار جدید به کارفرمایان می‌دهد، نظارت قوی وجود ندارد و قوانینی که ظاهرا به صورت موقت برای شرایط خاص طراحی می‌شوند، ممکن است آثار بلندمدت منفی بر شرایط کار باقی بگذارد.

شاید یکی از مهم‌ترین نقاط ضعف سیاست‌های اشتغال در چهار دهه گذشته، فقدان ارزیابی علمی از پیامدهای این سیاست‌ها بوده است. به‌طور مثال گزارش علمی و مدونی از نتایج چند دهه حمایت از تعاونی‌ها منتشر نشده است. در ارتباط با خروج بنگاه‌های با کمتر از ١٠ نفر کارکن، طرح ضربتی اشتغال و سیاست اعطای وام به بنگاه‌های زودبازده نیز تحلیل دقیقی ارائه نشده است. اگر سیاست‌های قبلی توفیق چندانی نداشته‌اند، علت چیست؟ چه تضمینی وجود دارد که اعمال سیاست‌های مشابه مؤثر واقع شود؟

از مشکلات اساسی دیگر در اجرای سیاست‌های اشتغال، نبود نظارت صحیح است؛ بر نحوه استفاده از وام‌هایی که به بهانه ایجاد شغل دریافت می‌شود و در عرصه‌های سودآوری به کار گرفته می‌شود که احتمالا فرصت‌های شغلی را از بین می‌برد، نظارتی وجود ندارد. درباره نحوه اجرای قانون کارورزی نیز نگرانی‌های بسیاری بین کارگران و مسئولان وجود دارد. آیا کارورزان ارزان جایگزین نیروی کار معمولی خواهند شد؟ آیا کارورزان با دریافت مزد مرتبا در محیط کار حضور خواهند یافت؟ آیا کارفرمایان از این قانون برای پرداخت یارانه به خویشاوندان بی‌کار سود خواهند جست بدون اینکه واقعا فرصتی برای اشتغال ایجاد شده باشد؟

شرط لازم برای ایجاد شغل، سرمایه‌گذاری است. بدون سرمایه‌گذاری جدید، امکان استخدام برای کارفرمایان وجود ندارد. در شرایط کنونی اقتصاد ایران یارای ایجاد شغلی بیش از این را ندارد. راه‌حل ساده است؛ جذب سرمایه‌های خارجی. سرمایه‌هایی که به سهولت به کشور وارد نمی‌شوند. جاذبه فراوان است.

اما در کنار آن، دافعه هم کم نیست. در این شرایط، وقتی امنیت و افق مثبت ایجاد شود، مجموعه صاحبان سرمایه در فضایی که فرصت‌های سودآوری هست، ورود می‌کنند، اما نگرانی از آینده، سرمایه‌گذاران را از فعالیت اقتصادی مولد دور می‌کند و همین امر عاملی خواهد بود برای عدم توان کافی کارفرمایان برای جذب نیروی کار جدید. برای آغاز سرمایه‌گذاری با هدف حل معضل بی‌کاری موجود در کشور، می‌توان از سرمایه ایرانیان مقیم خارج بهره برد. برخی از ایرانی‌های مهاجر جزء ثروتمندترین افراد دنیا هستند. جالب است اگر ثروت مهاجران را با تولید ناخالص داخلی در ایران مقایسه کنید که ٤٥٠‌ میلیارد دلار است، می‌بینید ثروت آنها بین حدود چهار تا ١٠ برابر تولید ناخالص داخلی ایران است.