راهکار مقابله قانونی با «مصالحه برای تغییر کاربری» در برنامه ششم توسعه پیش‌بینی شد. در پیش‌نویس لایحه برنامه ششم که هفته گذشته منتشر شد، اصلاحاتی برای یکی از مفاد 11گانه قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری کشور مصوب سال 51، در نظر گرفته شده است. در این لایحه یک چالش آزاردهنده «شهرها» که به تصمیمات موردی کمیسیون‌های ماده پنج برای صدور مجوزهای ساختمانی مربوط است، مورد توجه قرار گرفته و قرار است برای «تغییر ضوابط بالادست شهرداری» در حوزه صدور مجوز ساخت‌وساز از طریق این کمیسیون، محدودیت‌های سختگیرانه‌ای در قالب قانون برنامه ششم برای 5 سال آینده وضع شود و یکبار برای همیشه ابزار قانونی برای مقابله با پدیده شهرفروشی در کمیسیون‌های ماده پنج شهرها را ایجاد کند.

به گزارش «دنیای اقتصاد» مطابق با ماده پنج قانون 11 ماده ای تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری کشور مصوب سال 51، بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان یا فرمانداری کل به کمیسیونی به ریاست استاندار يا فرماندار كل و به عضويت رئيس انجمن شهرستان و شهردار و نمايندگان وزارت فرهنگ و هنر و آباداني و مسكن و نماينده مهندس مشاور تهيه‌كننده طرح انجام مي‌شود و آن قسمت از نقشه‌هاي تفصيلي كه به تصويب انجمن شهر (شورا) برسد براي شهرداري لازم‌الاجرا خواهد بود. این کمیسیون که به نام کمیسیون ماده پنج معروف شده است در تهران به ریاست شهردار تهران برگزار می‌شود. با آنکه در پایان این ماده قانونی تاکید شده است که اگر تغييرات نقشه‌هاي تفصيلي در اساس طرح جامع شهري موثر باشد بايد به تاييد شوراي عالي شهرسازي برسد، اما طی دو دهه گذشته شهرداری‌ها به خصوص در تهران و شهرهای بزرگ و این اواخر حتی در شهرهای کوچک با توسل به سهل‌الوصول‌ترین راه تامین مالیه شهرها یعنی فروش تراکم مازاد و تغییر کاربری یا چراغ سبز برای صدور مجوز ساخت‌وساز در زمین‌های ممنوعه به واسطه حضور قانونی کمیسیون ماده پنج، به تغییر گسترده مقررات شهرسازی بر خلاف اسناد فرادست و روح حاکم بر شهرها روی آوردند.

روندی که طی سه سال گذشته نیز با وجود رونمایی و ابلاغ طرح تفصیلی جدید تهران به عنوان فصل‌الخطاب مقررات شهرسازی، کماکان در پایتخت متوقف نشد. به گونه‌ای که مشاهده مواردي شامل تغيير «كاربري» يا ديگر پارامترهاي ساختماني همچون ميزان «تراكم» در ساخت‌وسازهايي كه بعد از اجراي طرح تفصيلي جديد تهران براي آنها پروانه صادر شده است، قضاوت درباره كاركرد درست يكي از دو ابزار مديريت‌شهري در حوزه شهرسازي شامل طرح تفصيلي يا كميسيون ماده 5 را مشكل كرده است. از يك‌طرف مدیران شهری ادعا می‌کنند ضوابط طرح تفصيلي جديد بدون هیچ‌گونه تبصره اضافه، مبناي صدور مجوز ساخت است، اما از طرف ديگر، شهروندان مواردي را مغاير اين اصل با تغيير موردي ضوابط در کمیسیون ماده پنج، تجربه مي‌کنند. به این صورت که چنانچه درخواست یک مالک زمین یا برج‌ساز برای صدور مجوز ساخت‌وساز در یک شهر برخلاف ضوابط مصوب در اسناد فرادست شهر همچون طرح جامع یا طرح تفصیلی باشد وی به عنوان شخص حقیقی یا حقوقی می‌تواند با ارسال درخواست خود به کمیسیون ماده پنج مجوزی خارج از چارچوب مصوب طرح تفصیلی دریافت کند و به راحتی ضوابط ملاک عمل قبلی را دور بزند.

کمیسیون ماده پنج نیز به این بهانه که یکی از ویژگی‌های طرح تفصيلي انعطاف‌پذیری آن است که براساس شرایط زمانی و حتی مکانی خاصی در راستای پاسخگویی به نیاز سرمایه‌گذاران ساختمانی در شهر می‌تواند تغییر کند به صدور مجوز متفاوت از ضوابط مصوب اقدام می‌کند. چنین نگرشی در نحوه ارائه خدمات کمیسیون ماده پنج سبب شده طی سال‌های گذشته بخش زیادی از طرح تفصیلی شهرها به‌عنوان نقشه بلاتغییر برای ساخت‌وساز توسط دلالان و واسطه‌های بخش فروش تراکم و تغییر کاربری مورد داد و ستد و تغییر از طریق مصالحه برای فروش مقررات طرح جامع و تفصیلی شهر قرار گیرد. حتی در تهران ستون مشخصی در آگهی روزنامه‌ها تحت عنوان تغییر ضوابط طرح تفصیلی و اخذ تراکم در حد نیاز سازنده(!) وجود دارد که البته مدیران شهری این موضوع را تایید نمی‌کنند اما برخی برج‌سازی‌ها روی اراضی سبز و ممنوعه به لحاظ ساخت‌وساز در برخی مناطق تهران طی سال‌های اخیر منشأ مجوز آنها را به کمیسیون ماده پنج ربط می‌دهد. این شیوه درآمدزایی برای مدیریت شهری به تدریج از پایتخت به سایر کلان‌شهرها و حتی شهرستان‌های کشور نیز سرایت کرده است. اگرچه صدور مجوزهای فراتر از ضوابط فرادستی به تامین منابع مالی اداره شهر کمک می‌کنند اما از آنجا که تراکم ساختمانی به عنوان دارايي و ثروت آتی شهر هستند در طول چند سال آتي هزينه‌هاي چند برابري را بر شهر و شهروندان تحميل مي‌کنند. افزایش جمعیت‌پذیری شهرها فراتر از سقف پیش‌بینی شده در طرح‌های جامع و تفصیلی، فروش اموال و دارایی‌های شهرها، تخریب باغات و فضای سبز، کمبود آب، آلودگی هوا به دلیل ساخت‌وسازهای مغایر با ضوابط بالادست، کمبود سرانه‌های خدماتی موردنیاز و… از جمله پیامدهای فروش ضوابط شهرسازی در کمیسیون‌های ماده پنج است.

شورای عالی شهرسازی و معماری کشور به عنوان نهاد بالادستی کمیسیون ماده پنج با تکیه بر این تحلیل که کمیسیون قانونی ماده پنج طی سال‌های گذشته از ماموریت اصلی خود منحرف شده است یکی از دلایل ناپایداری شهرها را عملکرد این کمیسیون عنوان می‌کند. به گفته کارشناسان این شورا کمیسیون‌های ماده پنج و 100 شهرداری‌ها، نهادهایی هستند که برای درآمدزایی شهرها طراحی نشده‌اند، بلکه هدف از تعریف این کمیسیون‌‌ها کنترل نحوه درآمدزایی مدیریت شهرها است. از این رو دولت یازدهم در پیش‌نویس لایحه برنامه ششم توسعه در قالب تبصره 22 اختیارات کمیسیون ماده پنج را محدود کرده است. در متن تبصره 22 پیش‌نویس لایحه برنامه پنج سال آینده کشور آمده است: مجموع تغییرات طرح‌های تفصیلی برای موضوع ماده پنج قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری کشور توسط کمیسیون ماده مذکور در هر یک از موارد حداکثر تا 5 درصد مجاز است. در ادامه این متن آمده است تغییرات فراتر از این میزان باید به تصویب شورای عالی شهرسازی برسد.

به نظر می‌رسد مدیران رده بالای کشوری تصمیم دارند با تصویب این تبصره مانع از دخالت‌های گسترده کمیسیون‌های ماده پنج در ضوابط مصوب شهرسازی شوند و کارکرد کمیسیون‌های ماده پنج که در سال‌های اخیر صرفا به تغییر کاربری، اضافه تراکم و صدور مجوزهای مغایر با طرح تفصیلی خلاصه شده بود را به مسیر اصلی بازگردانند. به گفته کارشناسان شهری طی سال‌های گذشته کمیسیون ماده پنج در شهرهای مختلف بی‌محابا از ظرفیت قانونی خود برای کسب و تامین مالیه نظام شهری استفاده کرده‌اند این در حالی است که فلسفه وجودی تشکیل این کمیسیون برای کنترل نظام اجرایی طرح‌های جامع و تفصیلی بوده است نه اینکه تصمیماتی معکوس با روح ماده پنج قانون شورای عالی شهرسازی اتخاذ کنند. ضمن آنکه قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی، اعمال تغییرات گسترده در طرح تفصیلی از سوی کمیسیون ماده پنج را نیازمند مصوبه شورای عالی شهرسازی اعلام کرده است.

تدوین مصوبه مکمل برنامه ششم

مسعود حمزه‌ای، مدیر کل دفتر نظارت طرح‌های توسعه و عمران وزارت راه وشهرسازی با اشاره به سابقه تغییر نقش کمیسیون ماده پنج شهرها به «دنیای اقتصاد» گفت: از زمانی که بحث خودکفایی شهرداری‌ها در دهه 60 مطرح شد و شهرداری‌ها ملزم به تامین منابع مالی اداره شهرها از محل تغییر کاربری یا فروش تراکم شدند، مواردی مشاهده شد که شهرداری‌ها به عنوان مرجع صدور پروانه ساخت‌وساز با توافق ریالی که با مالکان انجام می‌دادند به نوعی به «فروش مقررات شهرسازی» روی آوردند که طی سال‌های گذشته در عمل به تغییر چارچوب کلی شهرها منجر شد.

او ادامه داد: اگرچه مطابق با قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی، مسوولیت بررسی طرح‌های جامع و تفصیلی شهر بر عهده کمیسیون‌های ماده پنج شهرها گذاشته شده اما در پایان ماده پنج همین قانون تاکید شده است که اگر تغییرات موردنظر کمیسیون ماده پنج به تغییر طرح تفصیلی منتهی می‌شود باید پیش از اجرا به تصویب شورای عالی شهرسازی برسد. مدیر کل معاونت شهرسازی و معماری وزارت راه‌وشهرسازی با بیان اینکه یکی از مواردی که منجر به تغییرات گسترده در طرح تفصیلی طی سال‌های گذشته شده است متفاوت بودن مرجع تصویب آن با سایر اسناد فرادستی است، اظهار کرد: طرح‌های ملاک عمل در ضوابط شهرسازی از طرح کالبد ملی گرفته تا طرح جامع مورد تایید و تصویب شورای عالی شهرسازی است اما طرح تفصیلی مورد تصویب کمیسیون ماده پنج است به همین دلیل هم قانونگذار در پایان ماده پنج قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی تاکید داشته که باید تغییرات گسترده در طرح تفصیلی به تایید این شورا برسد.

چهار محدوده ممنوعه ورود کمیسیون ماده پنج

او به تاثیر مثبت پیشنهاد درج شده در لایحه برنامه ششم در محدود کردن اختیارات کمیسیون‌های ماده پنج برای ایجاد تغییر در طرح تفصیلی شهرها اشاره کرد و افزود: در پیش‌نویس برنامه ششم استفاده از «پنج درصد» مفهوم عامی است و ممکن است دقیق نباشد از این رو در شورای عالی شهرسازی به موضوع مرز بین مغایرت‌های اساسی طرح جامع و تفصیلی با تصمیمات و مصوبات کمیسیون ماده پنج به صورت دقیق‌تر و جزئی‌تر وارد شده‌ایم.

حمزه‌ای با اشاره به مصوبه شهریور ماه شورای عالی شهرسازی و معماری کشور، گفت: چهار مولفه برای تعیین آستانه مغایرت‌های اساسی طرح‌های توسعه و عمران شهر با اسناد فرادستی مشخص شده است. آستانه نخست این است که در نقش و عملکرد اصلی شهر تغییری به وجود نیاید و مشاوران تهیه‌کننده موظف هستند عملکرد مراکز و هسته‌های اصلی شهر را معرفی کنند. تغییر در نقش و عملکرد معابر، یا حذف خطوط راه آهن، مترو، فرودگاه و مونوریل، تغییر در محدوه بافت‌های فرسوده و تاریخی شهر، تغییر در نظام تقسیمات کالبدی شهر از مغایرت‌های اساسی طرح‌های عمران شهری با اسناد فرادستی محسوب می‌شود. او اضافه کرد: آستانه مغایرت دوم به تغییر ظرفیت جمعیت‌پذیری شهرها باز می‌گردد. به این صورت که تغییر در افق طرح جامع به شکل تغییر در تراکم ساختمانی شهر یا حداقل سرانه فضای باز از جمله مغایرت‌های اساسی میان طرح‌های عمران شهری و اسناد فرادستی همچون طرح جامع است که خط قرمز تصمیمات درباره ضوابط ساختمانی محسوب می‌شود. به گفته وی، ایجاد تغییر در شکل و مساحت شهرها و پهنه‌های حریم، همچنین محدوده روستاهای واقع در حریم نیز از دیگر مغایرت‌های اساسی محسوب می‌شود.

حمزه‌ای تصریح کرد: آستانه چهارم مغایرت طرح‌های عمران شهری با اسناد فرادستی به ایجاد تغییر در سرانه‌های کاربری‌های مختلف شهر مربوط می‌شود. به این شکل که تغییر سرانه کاربری‌های خدماتی، تغییر کاربری عرصه‌های باغی و زراعی، تغییر عرصه‌های هویت بخش شهر از جمله مصادیق این مغایرت محسوب می‌شود. مدیر کل معاونت شهرسازی و معماری وزرات راه‌وشهرسازی تاکید کرد: در پایان این مصوبه آورده شده است با توجه به اینکه تعدد مصوبات موردی کمیسیون ماده پنج ممکن است منجر به تغییرات اساسی در شهر شود ارزیابی دوره‌ای مصوبات این کمیسیون توسط شورای عالی شهرسازی مهم و قابل تاکید است. از این رو دبیرخانه کمیسیون ماده پنج در تمامی استان‌ها موظف هستند تمامی مصوبات کمیسیون ماده پنج را هر 6 ماه یکبار به تفکیک شهر به دفتر طرح‌های توسعه و عمران ارائه کند.

لزوم تغییر شکل اسناد فرادست

محمدسالاری رئیس کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر تهران نیز با تاکید بر اینکه تجدیدنظر در نحوه تصمیم‌گیری کمیسیون ماده پنج و شورای عالی شهر سازی مهم و یکی از اولویت‌های اصلی برای حفظ هویت شهرها است، به «دنیای اقتصاد» گفت: با این وجود به نظر می‌رسد یکی دیگر از اولویت‌هایی که باید به سرعت مورد توجه قرار بگیرد نحوه تدوین اسناد فرادست شامل طرح‌های جامع و تفصیلی است. چراکه با توجه به سرعت پیشرفت نرم‌افزارها در حوزه‌های مختلف شهرسازی و معماری، تدوین اسناد فرادستی شهرها همچون طرح جامع و تفصیلی به شیوه کنونی در سایر کشورها منسوخ شده است.

آسیب‌های احتمالی تغییر در رویه کمیسیون ماده پنج

در این باره شیوا آراسته، معمار و فعال حوزه معماری و شهر با مثبت برشمردن کلیت «ایجاد محدودیت در اختیارات کمیسیون ماده پنج» توضیح داد: با آنکه فلسفه تشکیل این کمیسیون مطابق با قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری بررسی موارد «خاص» در طرح جامع و تفصیلی و هماهنگ کردن آن با وضعیت روز شهر است اما همزمان با خودکفایی شهرداری‌ها در تامین منابع مالی شهر، این کمیسیون عملا به محلی برای تامین منابع مالی از روش اضافه تراکم یا تغییر کاربری تبدیل شد.

او در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» به سه اشکال احتمالی باقی مانده در عملکرد کمیسیون ماده پنج با وجود تغییر محدوده اختیارات آن در پیش‌نویس لایحه برنامه ششم اشاره کرد وافزود: اشکال نخست، تعیین مقیاس پنج درصد برای حداکثر اختیارات این کمیسیون است. به نظر می‌رسد استفاده از مقیاس پنج درصد بدون ذکر مصادیق تغییرات، در مرحله عمل محل اشکال و اختلاف باشد، چرا که این عدد روایت پذیر است و می‌تواند با تفاسیر مختلفی در کمیسیون ماده پنج مورد استفاده قرار گیرد و مجددا اختیار عمل کمیسیون‌ها برای حداکثر تغییر کاربری و تراکم‌فروشی برقرار شود.

این کارشناس شهری با بیان اینکه ماهیت کاری شورای عالی شهرسازی و معماری و کمیسیون ماده پنج متفاوت است، اظهار کرد: اشکال دوم به این موضوع برمی‌گردد که اگرچه مطابق با این پیش‌نویس تغییرات بیش از 5 درصد در طرح تفصیلی در ابعاد کاری شورای عالی شهرسازی برشمرده شده است، اما موضوع این است که مقیاس کاری کمیسیون ماده پنج با شورای عالی شهرسازی متفاوت است. به این معنی که شورای عالی شهرسازی برای موضوعات کلان تصمیم‌گیری می‌کند اما حوزه کاری کمیسیون ماده پنج به موارد ریزدانه اختصاص دارد. ضمن آنکه برخی اعضای کمیسیون ماده پنج که نمایندگان وزرای کابینه هستند تخصص لازم را در حوزه شهرسازی ندارند.

آراسته با تاکید بر اینکه نبود یک نهاد نظارتی مستقل و متخصص یکی دیگر از آسیب‌های حوزه کاری کمیسیون ماده پنج است، تصریح کرد: تا قبل از دولت دهم نهادی به نام نهاد «برنامه‌ریزی و توسعه شهری تهران» متشکل از کارشناسان وزارت راه‌وشهرسازی و شهرداری تهران مستقر در وزارتخانه به‌عنوان یک نهاد دیده‌بان بر عملکرد کمیسیون ماده پنج نظارت می‌کرد. به‌عنوان مثال، یکی از وظایف این نهاد مطابقت برنامه‌های عملیاتی پنج ساله تهران با اسناد فرادست، هماهنگی تهیه و اجرای برنامه‌های عمرانی شهری و… بود. متاسفانه این نهاد با تصمیم دولت نهم در سال 87 منحل شد. پس از این سال تصمیمات کمیسیون ماده پنج فقط به تایید شورای عالی شهرسازی که به نوعی اعضای آن همان اعضای حاضر در کمیسیون ماده پنج هستند (اشاره به نمایندگان مشترک وزارتخانه‌های مختلف در این شورا و کمیسیون) می‌رسد و نهاد دیده بان، دیگر بر این تصمیمات نظارت ندارد. او با بیان اینکه در حال حاضر نبود یک نهاد نظارتی مستقل سبب شده تا نهادی برای بررسی تناقضات و عدم تطابق طرح تفصیلی و جامع وجود نداشته باشد، گفت: در حال حاضر بازنگری و پایش طرح تفصیلی توسط موسسه‌ای خصوصی انجام می‌شود که خودش تهیه‌کننده طرح تفصیلی بوده است. به نظر می‌رسد تغییر سازوکار بازنگری در طرح تفصیلی از سوی یک نهاد مستقل یکی دیگر از الزاماتی است که باید همزمان با تصویب لایحه برنامه ششم، در دستور کار شورای عالی شهرسازی قرار بگیرد.