مرکز پژوهش‌های مجلس در یک گزارش تحلیلی با بررسی تجربه بانک‌های مرکزی ۱۴کشور، اولویت‌های اصلی سکانداران پولی در دنیا را تشریح کرده است. مطابق این گزارش، از میان کشورهای مورد بررسی، بانک‌های مرکزی ۹ کشور «حفظ ثبات سطح عمومی قیمت‌ها» را به‌عنوان هدف اصلی خود مطرح کرده‌اند. اگرچه برخی از بانک‌های مرکزی سایر اهداف مانند «اشتغال حداکثری» و «تحقق رشد اقتصادی بالا» را به‌عنوان اهداف دیگر مطرح کرده‌اند، اما از نگاه پژوهشگران، تحقق این اهداف تنها در سایه ثبات سطح عمومی قیمت‌ها امکان‌پذیر است.

بازوی پژوهشی مجلس در گزارشی به تشریح و مقایسه قوانین بانک‌های مرکزی 14 کشور پرداخته است. در ادبیات اقتصادی یکی از سوال‌هایی که همواره وجود دارد این است که وظیفه اصلی بانک مرکزی چیست؟ آیا بانک مرکزی موظف به تعیین نرخ ارز، ایجاد اشتغال یا تلاش در جهت رشد اقتصادی است؟ بررسی این گزارش نشان می‌دهد که کنترل تورم مهم‌ترین هدف بانک‌های مورد مطالعه بوده است. از میان 14 قانون مورد بررسی، حفظ ثبات سطح عمومی قیمت‌های 9 کشور هدف اصلی بانک مرکزی بوده است. در این میان برخی از کشورها اشتغال‌زایی و رشد اقتصادی را در زمره اهداف بانک مرکزی قرار داده‌اند؛ البته نکته قابل‌توجهی که در این زمینه وجود دارد آن است که این اهداف ذیل هدف اصلی این بانک‌ها یا به عبارت دیگر کنترل تورم قرار می‌گیرند.

مهم‌ترین هدف بانک مرکزی

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که تمامی بانک‌های مرکزی مورد مطالعه دارای اهداف چندگانه بوده‌اند. در متن قانون بسیاری از کشورها اهداف بانک مرکزی اولویت‌بندی شده یا تصریح شده است و در صورتی که تعارضی بین ثبات قیمتی و سایر اهداف بانک مرکزی از قبیل اشتغال و رشد اقتصادی وجود نداشته باشد، بانک مرکزی موظف است آنها را هم در نظر بگیرد. از حیث تکرار در قوانین کشورهای مختلف یا اولویت‌بندی اهداف تعیین‌شده، حفظ ثبات سطح عمومی قیمت‌ها یا کنترل تورم مهم‌ترین هدف بانک مرکزی است. از میان 14 بانک مورد بررسی، قانون بانک مرکزی 9 کشور، حفظ ثبات سطح عمومی قیمت‌ها را به عنوان هدف اصلی بانک مرکزی مطرح کرده است. در این میان کشورهایی نظیر نروژ، مالزی و ژاپن نیز بر تامین ثبات یا کنترل پولی تاکید کرده‌اند که می‌توان آن را مقدمه‌ای برای ایجاد ثبات سطح عمومی قیمت‌ها تلقی کرد. همچنین شیلی و چین نیز به ثبات ارزش پول اشاره کرده‌اند که روی دیگر ثبات سطح عمومی قیمت‌هاست. اگرچه تنها 8 کشور از میان کشورهای مورد مطالعه رشد اقتصادی یا اشتغال را در زمره اهداف بانک مرکزی تعریف کرده‌اند، اما با توجه به ارتباط بین تولید و سطح عمومی قیمت‌ها، بانک مرکزی به عنوان یک سیاستگذار اقتصاد کلان، نمی‌تواند وضعیت رشد اقتصادی و تولید را نادیده گرفته و نادیده گرفتن شوک‌های بخش واقعی اقتصاد می‌تواند ثبات سطح عمومی قیمت‌ها را نیز دچار اختلال کند. از طرف دیگر ثبات سطح عمومی قیمت‌ها و کنترل تورم خود به‌طور غیرمستقیم موجب افزایش رشد اقتصادی بلندمدت خواهد شد.

استقلال از نهادهای مداخله‌گر در بودجه

یکی از موضوعاتی که در این گزارش به آن پرداخته شده است، استقلال بانک مرکزی از دستگاه دولت است. در خصوص استقلال بانک مرکزی از دولت، ادبیات نظری و تجربی مفصلی در دهه‌های اخیر تولید شده است. این گزارش بیان می‌کند که دلیل اهمیت این موضوع آن است که دولت در صورت سلطه بیش از حد بانک مرکزی می‌تواند کسری بودجه خود را به بانک مرکزی سرایت داده و به ازای آن با افزایش پایه پولی تامین مالی مخارج خود را مدیریت کند. این کانال یکی از مکانیسم‌هایی است که در صورت عدم استقلال بانک مرکزی از دولت، بانک مرکزی را از ایفای وظایف اصلی خود دور می‌کند که این مساله به سلطه مالی مشهور است. سایر نهادهای دخیل در تنظیم بودجه نیز می‌توانند منشا شکل‌گیری سلطه مالی باشند و به همین خاطر لازم است استقلال بانک مرکزی از این نهادها نظیر مجلس که تصویب‌کننده بودجه دولت است نیز حفظ شود. در شرایطی که بعضی از بانک‌ها دولتی باشند، عدم استقلال از دولت می‌تواند مانع نظارت موثر بانک مرکزی بر بانک‌های دولتی شده و عملا ایفای وظیفه تامین ثبات مالی را نیز دچار اشکال و خدشه نماید. این مورد نیز دلیل دیگری بر ضرورت ایجاد سطحی از استقلال بانک مرکزی از دولت در کشورهایی است که بانک دولتی در نظام بانکی آن‌ها وجود دارد. بر اساس این گزارش استقلال بانک مرکزی دارای شقوق مختلفی است که هر کدام از آنها در استقلال بانک مرکزی دارای وزن متفاوتی است. اما در مجموع می‌‎توان گفت استقلال نیروی انسانی به‌ویژه اختیارات در زمینه عزل هیات‌مدیره بانک مرکزی در میزان استقلال بانک مرکزی از دولت بیشترین اهمیت را دارد.

اختیار هدف‌گذاری

مطالعه قوانین بانک‌های مرکزی بیانگر آن است که وسعت دامنه و چگونگی ساختار تصمیم‌گیری بانک مرکزی یک کشور از اهمیت بالایی برخوردار است. ساختار تصمیم‌گیری در بانک مرکزی به معنای شورامحوری یا فردمحوری در تصمیم‎گیری است. از طرفی نحوه اداره جلسات در بانک مرکزی به این موضوع ارتباط پیدا می‌کند و از طرف دیگر ارتباط نحوه عزل و نصب رئیس کل و اعضای هیات‌مدیره بانک مرکزی به این مقوله مرتبط است. به این معنا ممکن است رئیس کل بانک مرکزی برای مثال حق وتوی تصمیمات هیات‌مدیره‌ای را داشته باشد که حق عزل او را دارند. علاوه‌بر عزل و نصب رئیس کل، موضوع مرتبط دیگر، دامنه تصمیم‌گیری بانک مرکزی است. در بانک‌های مرکزی‌ای که استقلال در هدف‌گذاری وجود ندارد و بانک مرکزی صرفا در حوزه اجرای سیاست پولی تصمیم‌گیر است، اساسا بانک مرکزی در غالب حوزه‌های مناقشه‌برانگیز، تصمیم‌گیر نیست. بنابراین شورامحوری یا فردمحوری آن نیز نمی‌تواند از اهمیت بالایی برخوردار باشد.

ممنوعیت پرداخت وام

 در قسمتی از گزارش به مساله اعطای وام بانک مرکزی به دولت اشاره شده است. در این راستا در اکثریت قریب به اتفاق قوانین بانک مرکزی پرداخت وام به دولت مرکزی و محلی توسط بانک مرکزی ممنوع شده است. خرید اوراق قرضه در بازار اولیه یا تعهد پذیره‌نویسی اوراق توسط دولت، از دیگر خدمات مالی است که در اکثر کشورها ممنوع شده است. به طور مشخص در هیچ‌یک از کشورها بانک مرکزی موظف به پرداخت تنخواه یا وام حتی کوتاه‌مدت با وثیقه نیست. این در حالی است که یکی از موضوعات مناقشه‌برانگیز در بودجه 1401، مساله اعطای تسهیلات تکلیفی و بار قابل‌توجه آن بر بودجه بود.

ابزاری برای تحقق اهداف

سیاست‌گذاری پولی یکی از مهم‌ترین و اصلی‌ترین وظایف بانک‌های مرکزی است. به طور کلی سیاست‌گذاری پولی را می‌توان تاثیرگذاری بر اهداف عملیاتی نظیر نرخ بهره بین‌بانکی یا رشد کل‌های پولی با استفاده از ابزارهای سیاست‌ پولی نظیر عملیات بازار باز، نسبت ذخایر قانونی در راستای تحقق اهداف بانک مرکزی تعریف کرد. برای مثال اگر بانک مرکزی رشد پایه پولی را به عنوان هدف عملیاتی خود انتخاب کرده باشد، در صورت فرا رفتن رشد پایه پولی از نرخ رشد هدف، اقدام به جمع‌آوری پایه پولی با فروش اوراق بهادار می‌کند و به همین علت، منابع در دسترس بانک‌ها برای اعطای تسهیلات کاهش یافته و با کاهش شتاب پرداخت تسهیلات، تقاضای کل اقتصاد و به تبع آن تورم نیز کاهش پیدا می‌کند.

مهم‌ترین ابزار سیاست پولی که توسط بانک‌های مرکزی به کار گرفته می‌شود عملیات بازار باز، تعیین نسبت سپرده قانونی، اعطای تسهیلات قاعده‌مند به بانک‌ها و پذیرش سپرده از بانک‌هاست. عملیات بازار باز مهم‌ترین ابزار سیاست پولی است و به خرید و فروش اوراق بهادار توسط بانک مرکزی اطلاق می‌شود. در بازار بین‌بانکی، ذخایر بانک مرکزی توسط بانک‌ها مبادله می‌شود و عرضه و تقاضای ذخایر در بازار بین‌بانکی میزان نرخ بهره بین‌بانکی تعادلی را تعیین می‌کند. بانک‌های مرکزی دنیا به منظور اجرای سیاست پولی انبساطی یا انقباضی نرخ بهره بین‌بانکی را از طریق خرید و فروش اوراق بدهی یا همان عملیات بازار باز کاهش یا افزایش می‌دهند. خرید اوراق معتبر و کم‌ریسک از قبیل اوراق دولت در مقابل پرداخت پول پرقدرت بانک مرکزی در قالب عملیات بازار باز، این امکان را به بانک مرکزی می‌دهد که در صورت نیاز، بتواند عملیات‌های انقباضی را از طریق فروش اوراق انجام دهد.

هدف‌گذاری ارزی

این گزارش بیان می‌کند که بسیاری از ابعاد سیاست‌گذاری ارزی، تبیین تقسیم کار در خصوص تعیین سیاست‌‌های ارزی، مقررات‌گذاری در بازار ارز و مداخلات ارزی، در قانون بانک‌های مرکزی تعیین‌تکلیف می‌شود. در مورد سیاست‌گذاری نرخ ارز اولین پرسشی که پیش می‌آید این است که تعیین هدف‌گذاری ارزی با کدام نهاد است؟  در رابطه با این پرسش، مطالعه قوانین بانک مرکزی نشان می‎‌دهد در اغلب کشورها غیر از نیوزلند، چین، مالزی و ژاپن تعیین هدف سیاست ارزی بر عهده بانک مرکزی است. البته در قانون شیلی اشاره شده است که نرخ ارز کاملا بر اساس توافق آزاد طرفین معامله باید تعیین شود و بانک مرکزی فقط وظیفه دارد نرخ معاملات روز قبل را اعلام کند. در هیچ یک از کشورها نیز بانک مرکزی مکلف به خرید ارز دولت یا بخش عمومی نشده است. در خصوص عملیات ارزی، ابزارهای مالی ارزی که بانک مرکزی در راستای مداخلات ارزی یا نگهداری ذخایر بین‌المللی کشور می‌تواند از آنها استفاده کند، در قانون بانک مرکزی احصا می‌شود و در این خصوص اختلافی بین کشورها نیست.