پس از جلسه روز پنج‌شنبه سران اتحادیه اروپا، رئیس کمیسیون اروپا اعلام کرد این اتحادیه برای مقابله با تحریم‌های آمریکا علیه ایران بار دیگر روند حقوقی «مقررات بازدارنده» را کلید خواهد زد. این قوانین نخستین بار در سال ۱۹۹۶ و به دنبال تحریم مالی و تجاری کوبا از سوی آمریکا، در اتحادیه اروپا، کانادا و برخی از کشورهای آمریکای جنوبی برای خنثی‌سازی آثار تحریم‌های فراسرزمینی آمریکا به تصویب رسید. مقررات بازدارنده، نه‌تنها شرکت‌های اروپایی را از پذیرش تحریم‌های آمریکا منع می‌کرد، بلکه در برخی مواقع شرکت‌ها را به خاطر رعایت تحریم‌های مغایر با اصول تجارت آزاد جریمه می‌کرد. افزون بر این بر مبنای این قوانین، شهروندان و شرکت‌های تحت مالکیت شهروندان اروپایی از پذیرش احکام قضایی صادر شده از سوی قضات آمریکا به بهانه نقض تحریم‌ها منع شده بودند. تصویب قوانین بازدارنده در کشورهای اروپایی و برخی دیگر از کشورها طی سال‌های ۱۹۹۶ و ۱۹۹۷ در نهایت منجر به تعلیق دو بند از قانون «تحریم همه‌جانبه کوبا» موسوم به قانون «هلمن-برتونز» شد. این دو بند علاوه به تحریم‌کردن شرکت‌های غیر آمریکایی که با کوبا تجارت می‌کردند به قضات آمریکایی اجازه می‌داد برای شهروندان سایر کشورها بهجرم نقض تحریم‌های وضع‌شده بر کوبا، حکم قضایی صادر کنند.
مانع اروپا جلوی تحریم
در روز پایانی هفته گذشته و پس از نشست سران اروپا در پی خروج یکجانبه «دونالد ترامپ» از معاهده چندجانبه برجام، «ژان کلود یونکر»، رئیس کمیسیون اروپا، از احیای قانون «مقررات بازدارنده» برای مقابله با تحریم‌های آمریکا خبر داد. بر مبنای اظهارات رئیس کمیسیون اروپا، اتحادیه اروپا با هدف خنثی‌کردن اثرات خروج آمریکا از برجام از صبح روز گذشته روند حقوقی اجرای این مقررات را که در سال ۱۹۹۶ و در مقابله با تحریم‌های آمریکا علیه کوبا وضع‌شده بود آغاز خواهد کرد. این مقررات بازدارنده شرکت‌های اروپایی را از پذیرش تحریم‌های فرا سرزمینی آمریکا منع می‌کرد. به این ترتیب پذیرش تحریم‌های اعمال‌شده بر کوبا از سوی شرکت‌های اروپایی در مغایرت با قوانین اتحادیه اروپا برشمرده می‌شد. شرکت‌های متخلف نیز مطابق با قانون داخلی هر کشور (که در وجه بازدارندگی با یکدیگر مشترک بودند) مجازات می‌شدند. در این چارچوب قانونی همچنین احکام قضایی که از سوی قضات آمریکایی برای شهروندان اروپایی به خاطر رفتاری که خارج از مرزهای آمریکا انجام داده‌اند از درجه اعتبار ساقط شده بود. می‌توان گفت این قانون تا حدود زیادی بستر حمایتی لازم از بنگاه‌های اقتصادی اروپا به خصوص شرکت‌های کوچک و متوسط را که با ایران تجارت می‌کنند را فراهم خواهد کرد، هرچند رویکرد شرکت‌های بزرگ‌تر در قبال تحریم‌های آمریکا، به واسطه حجم بالای داراییشان در آمریکا با احتمال بالایی بدون تغییر خواهد ماند. با توجه به اینکه سران کشورهای اروپایی تصمیم گرفته‌اند، مقررات بازدارنده تدوین شده برای تحریم کوبا در سال ۱۹۹۶ را در رابطه با تحریم‌های ایران نیز به‌روزرسانی کنند، بنابراین بررسی ابتکار حقوقی اروپایی‌ها برای بی‌اثرکردن تحریم‌های وضع شده علیه کوبا، می‌تواند تا حدود زیادی ترسیم‌کننده اثر تصمیم اخیر سران کشورهای اروپایی بر آینده تجارت قاره سبز با ایران باشد.
تحریم کوبا
قدرت اقتصادی آمریکا طی دهه‌های اخیر، تحریم اقتصادی را به یکی از سلاح‌های در دسترس سیاست‌گذاران آمریکایی تبدیل کرده‌است. با این وجود طی دوره‌های مختلف تحریمی و به خصوص در زمان تحمیل تحریم‌های ثانویه که علاوه بر شرکت‌های آمریکایی بر هارمونی تجاری شرکت‌های سایر کشورها نیز اثر می‌گذارد،شدت این تحریم‌ها به عاملی برای مخالفت سایر قدرت‌های اقتصادی و ایجاد چارچوب امن قانونی و حقوقی برای شرکت‌های غیر آمریکایی تبدیل شده است. یکی از نمونه‌های چنین تحریم‌هایی که در نهایت منجر به تدوین قوانین داخلی در بسیاری از کشورها برای مقابله با تحریم‌های آمریکا شد، مربوط به قانون «تحریم هرگونه فعالیت تجاری و مالی با کوبا» است که در سال ۱۹۹۶ به امضای رئیس‌جمهور وقت آمریکا رسید.
در سال ۱۹۹۶ دو سناتور جمهوری‌خواه آمریکا طرح همه جانبه تحریم کوبا را در مجلس سنای آمریکا مطرح کردند. اگر چه «ایزنهاور» رئیس‌جمهور آمریکا در زمان پیروزی انقلاب در کوبا انقلاب کمونیستی «رئیس بزرگ» را به رسمیت شناخته بود. اما روابط آمریکا و کوبا پس از به قدرت رسیدن «کاسترو و رفقا» در کوبا رو به وخامت نهاد و کوبا طی دوره‌های مختلف تحت تحریم‌های آمریکا قرار گرفته‌بود. با این وجود طرح تحریمی این دو سناتور موسوم به « قانون هلمن-برتونز» شدیدترین تحریم‌های ممکن را بر اقتصاد این کشور تحمیل می‌کرد. تحریمی که بهانه آن شلیک نظامیان کوبایی به دو هواپیمای جنگی ایالات متحده در آمریکای جنوبی بود. این طرح تمامی شرکت‌هایی را که به نوعی با شرکت‌های کوبایی یا شرکت‌های تحت مالکیت شهروندان کوبایی مراوده تجاری یا مالی می‌کردند را صرف نظر از مختصات جغرافیایی تحریم می‌کرد. افزون بر این آمریکا نهادهای مالی بین‌المللی را تهدید کرده بود که در صورت به عضویت درآمدن کوبا در این نهادهای بین‌المللی، حساب چندانی روی کمک‌های مالی آمریکا باز نکنند. می‌توان گفت که هدف این تحریم‌های اقتصادی، ایجاد فشار سیاسی بر مهم‌ترین مخالف ایالات متحده در آمریکای جنوبی بود. این طرح در ۶ مارس ۱۹۹۶ به امضای کنگره رسید و کمتر از یک هفته بعد امضای رئیس‌جمهور وقت آمریکا «بیل کلینتون» به‌عنوان حکم اجرا بر حاشیه آن نقش بست.
واکنش‌ها به تحریم آمریکا
می‌توان گفت که تحریم‌های اعمال شده بر کوبا در سال ۱۹۹۶، یکی از نخستین نمونه‌های تحریم ثانویه بود. آمریکا نه تنها هر گونه مبادله تجاری و مالی شرکت‌های آمریکایی را با کوبا ممنوع اعلام کرده بود، بلکه دامنه این تحریم‌ها را به شرکت‌های غیرآمریکایی که با کوبا همکاری تجاری یا مالی می‌کردند نیز گسترانده بود. موضوعی که البته واکنش سایر کشورها را نیز به همراه داشت. یکی از نخستین واکنش‌ها به این تحریم‌ها در کانادا صورت گرفت. کمتر از یک‌سال بعد از اجرایی شدن قانون تحریم‌های همه‌جانبه علیه کوبا، آمریکا یک فروشگاه زنجیره‌ای کانادایی را به خاطر همکاری با تولیدکنندگان لباس در کوبا در شمول تحریم‌ها قرار داد. این فروشگاه زنجیره‌ای در واکنش به این تصمیم اعلام کرد که تمامی محصولات کوبایی را از فروشگاه‌های خود خارج و همکاری تجاری با طرف کوبایی را متوقف خواهد کرد. اما قانون‌گذاران کانادایی در پاسخ به این شرکت اعلام کردند که به واسطه نقض آزادی تجارت بین‌الملل و تعرض به حاکمیت ملی کانادا در اثر اعمال تحریم از سوی آمریکا، این فروشگاه در صورت تن دادن به تحریم‌های آمریکا با جریمه ۵/ ۱ میلیون دلاری روبه‌رو خواهد شد. در نتیجه این فروشگاه زنجیره‌ای اعلام کرد که محصولات کوبایی را به قفسه‌های خود بازخواهد گرداند. قانون‌گذاران کانادایی در سال ۱۹۹۲ و در قالب «قانون تحریم‌های فرامرزی» (FEMA)، چارچوب مشخصی برای حمایت از شرکت‌های کانادایی در مقابل تحریم‌های آمریکا وضع کرده بود. اما مورد یادشده از تحریم‌ها منجر به بازنگری در این قانون و گسترده‌تر شدن چتر حمایت حقوقی بر شرکت‌های تجاری شد. این قانون بعدها به‌طور ویژه بر روابط تجاری بین کانادا و کوبا متمرکز شد و کارگروهی مرتبط با این قانون برای رصد و بررسی وضعیت تجارت شرکت‌های کانادایی با کوبا تعیین شد. سیاست‌گذاران کانادایی هدف از تشکیل این کارگروه را به حداقل رساندن اثر تصمیمات کاخ سفید بر هارمونی تجاری کشور خود عنوان کرده‌‌اند.
پاتک اروپایی به تصمیم کاخ‌سفید
چند روز پیش معاون «هالک بانک» ترکیه از سوی یک قاضی فدرال آمریکایی به ۲۴ ماه حبس محکوم شد. مواردی از این قبیل که به قضات آمریکایی این اختیار را می‌داد که صرف نظر از قلمرو حقوقی خود برای شهروندان سایر کشورها نیز حکم صادر کنند، به یکی از نقاط اصطکاک اروپا و آمریکا بر سر مساله تحریم کوبا تبدیل شد. در نوامبر سال ۱۹۹۶ و به دنبال تحریم چند شرکت اروپایی فعال در زمینه مخابرات که علاوه بر قطع ارتباط تجاری با آمریکا حتی ورود خانواده درجه اول مدیران این شرکت‌ها به آمریکا را نیز ممنوع می‌کرد، کشورهای اروپایی در نشستی تصمیم گرفتند تا چارچوبی را برای حمایت از شرکت‌های اروپایی در تجارت با کوبا تدوین کنند. بر مبنای اظهارات مطرح شده در این نشست کشورهای اروپایی تحریم شرکت‌های غیرآمریکایی را که در تجارت با کوبا بودند حداقل از دو جنبه مغایر با معاهده بین‌المللی در زمینه تجارت جهانی می‌دانستند. افزون بر این سیاست‌گذاران اروپایی حکم فراسرزمینی قضات آمریکایی را به نوعی در تعارض با مفهوم قلمرو حقوقی می‌دیدند. این ملاحظات در نهایت منجر به معرفی چهار ابزار مختلف برای بی‌اثر کردن تحریم‌های فراسرزمینی آمریکا شد.
نخستین ابزار موسوم به «Compliance Blocking» که برخی از شرکت‌ها و افراد اروپایی را از اثرپذیری مستقیم و غیرمستقیم از تحریم‌های آمریکا مستثنی می‌کرد. ابزار معرفی شده دیگر «قانون عدم پذیرش حکم» بود که حکم دادگاه‌های آمریکایی در مورد تحریم شرکت‌های اروپایی را که با کوبا همکاری می‌کردند در خارج از مرزهای آمریکا فاقد اثر می‌دانست. سیاست‌گذاران اروپایی همچنین با تدوین قانون «حق بازیابی»، صندوقی را برای جبران خسارت شرکت‌هایی که با کوبا در تجارت بودند و به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم در شمول قانون تحریم مصوب در آمریکا قرار می‌گرفتند، ایجاد کرد. اتحادیه اروپا همچنین با تشکیل کمیسیونی، اقدام به رصد دامنه اثر تحریم‌های آمریکا بر فعالیت شرکت‌های مختلف کرد. بر این اساس کلیه شرکت‌ها و افرادی که سودآوری آنها به نحوی تحت تاثیر تحریم‌های همه‌جانبه آمریکا علیه کوبا قرار می‌گرفت، باید در یک بازه زمانی یک‌ماهه گزارش شیوه اثرگذاری تحریم‌ها بر فعالیت و سودآوری این شرکت‌ها را به کمیسیون مربوطه ارائه می‌کردند و این کمیسیون نسبت به شرایط ادامه همکاری این شرکت با طرف کوبایی تصمیم می‌گرفت. نتیجه معرفی این ابزارها بازگشت بسیاری از شرکت‌های اروپایی به چرخه تجارت خارجی کوبا بود. برای مثال شرکت ایتالیایی «STET» که به دنبال تحریم آمریکا پروژه توسعه خطوط مخابراتی در کوبا را رها کرده بود، پس از اطمینان از پشتیبانی سیاسی و پوشش نسبی ریسک بار دیگر به اقتصاد کوبا بازگشت.
تحریم بی‌اثر بر همسایگان
علاوه بر کانادا و کشورهای اروپایی، برخی از کشورهای آمریکای جنوبی که در سطح قابل قبولی از روابط تجاری با کوبا بودند پس از امضای فرمان اجرایی تحریم‌ها از سوی رئیس‌جمهوری آمریکا، هم‌‌سو با کشورهای اروپایی قوانینی را برای مقابله با تحریم‌های وضع شده از سوی آمریکا تدوین کردند. در این بین مکزیک زودتر از سایر کشورها در نوامبر سال ۱۹۹۶ پیروی شرکت‌های فعال در مکزیکاز تحریم‌های فرامرزی سایر کشورها و پذیرش محکومیت قضایی در خارج از مرزهای مکزیک را ممنوع اعلام کرد. این کشور در هماهنگی با کشورهای عضو اتحادیه اروپا که علاوه بر اتحادیه اروپا، قوانین مشابهی در داخل مرزهای خود به تصویب رساندند، از ابزارهای مشابهی برای پوشش ریسک شرکت‌های مکزیکی استفاده کرد. البته وضع این قوانین حمایتی در آمریکای جنوبی تنها محدود به مکزیک نبود بلکه کشورهایی نظیر برزیل و آرژانتین نیز چارچوب حمایتی مشابهی را برای استمرار تجارت شرکت‌های خود با کوبا وضع کردند.
واکنش آمریکا
پس از تصمیم اتخاذ شده در نشست سران اروپایی، مقامات آمریکایی اعلام کردند که به هیچ‌وجه با سیاست جدید این کشورها همراهی نخواهند کرد. موضع متضاد آمریکا و اتحادیه اروپا در قبال تحریم کوبا باعث شکل‌گیری نشست‌های چندجانبه برای دستیابی به «درک مشترک» نسبت به مساله تحریم تجاری و مالی کوبا شد. همزمان با این نشست‌ها کانادا و مکزیک نیز اعلام کردند که تا مشخص شدن تصویر این درک مشترک به تجارت با کوبا ادامه خواهند داد. به این ترتیب در پایان سال سال ۱۹۹۶ مذاکرات گسترده‌ای بین کشورهای آمریکایی و اروپایی صورت گرفت تا تعارض حقوقی شکل‌گرفته بر مساله کوبا مرتفع شود. نخستین خروجی این نشست‌ها توافق دو کشور بر لزوم «سیاست‌محور بودن» تحریم‌های اعمال شده بود. به این ترتیب کشورهای اروپایی و آمریکا در زمینه دست‌یافتن به فرمولی برای دموکراتیزه کردن ساختار سیاسی کوبا به توافق رسیدند. پس از چندی بند چهارم از قانون تحریم‌های «هلمن-برتونز» به حالت تعلیق درآمد. نکته جالب توجه در این تعلیق این بود که اروپا مجوز تعلیق این بندتحریمی را نه تنها در رابطه با محدودیت‌های اعمال شده بر کوبا، بلکه در رابطه با تحریم‌های ایران و لیبی نیز دریافت کرد. نتیجه دیگر این گفت‌وگوها نیز تعلیق بند دیگری از تحریم‌های آمریکا بود که به سیستم قضایی آمریکا این اجازه را می‌داد که برای شهروندان اروپایی به واسطه همکاری تجاری با کوبا حکم صادر کند. به این ترتیب نتیجه تعارض حقوقی اروپا و آمریکا تعلیق بندهایی در مفاد قانون تحریم وضع شده در آمریکا بود که در تضاد با اصول تجارت آزاد یا مخدوش‌کننده قلمرو حقوقی کشورهای اروپایی بود. نتیجه این روند نیز محدودتر شدن چتر جغرافیایی تحریم‌های یکجانبه و فراسرزمینی آمریکا بود. این تحریم‌ها در نهایت نه تنها اثر چندانی بر تجارت کشورهای اروپایی و آمریکایی (به جز ایالات متحده) و تغییر هارمونی قدرت در کوبا نداشت، بلکه در عمل موجب تقویت جایگاه سیاسی کاسترو شد. چرا که رفیق بزرگ حالا برای مردودی در کارنامه اقتصادی‌اش توجیهی به نام تحریم‌های آمریکا داشت.
به این ترتیب کشورهای عضو اتحادیه اروپا با استفاده از «مقررات بازدارنده» آثار فراسرزمینی تحریم‌های آمریکا علیه کوبا را تا حدود زیادی رقیق کنند. با توجه به اظهارات مقامات اروپایی، می‌توان انتظار داشت که قوانین مشابهی بسیاری از شرکت‌های اروپایی را از پذیرش تحریم‌های آمریکا علیه ایران منع کند. البته در این چارچوب حقوقی در مواقع نقض مقررات بازدارنده، تنها مقامات اروپایی می‌توانند در مقام شاکی اقامه دعوی کنند. بنابراین اگرچه قوانین بازدارنده می‌توانند به‌عنوان تضمین اروپا برای همکاری شرکت‌های اروپایی با ایران قلمداد شود، ولی در حال حاضر ماشه این سلاح ضد تحریمی در دست مقامات اروپایی است. اما اگر این مقررات بازدارنده به یک معاهده بین‌المللی با حضور ایران تبدیل شود، در این‌صورت ایران نیز می‌تواند نسبت به نقض مقررات بازدارنده در مقابل تحریم نفتی، بانکی و تجاری ایران ادعای شکایت داشته باشد.
در بروکسل چه گذشت؟جزئیات بسته‌اقتصادی اروپا به ایران
مذاکرات هیات ایرانی و اروپا برای حصول راهکارهای تداوم برجام در بروکسل برگزار شد. پرسش مهم بروکسل این بودکه طرف‌های ایرانی از اروپا برای چه حوزه‌های اقتصادی تضمین می‌خواستند و بسته اروپایی‌ها به ایران چه بود؟ در ابتدا بسته پیشنهادی اروپا برای حفظ برجام شامل 3 محور بود که محور چهارم آن نیز در جریان مذاکرات با طرف ایرانی به آن الحاق شد.محور اول: اولین‌موضوع پیشنهاد به‌روزرسانی «مقررات بازدارنده» بوده است که علاوه‌بر منع شرکت‌های اروپایی در به رسمیت شناختن تحریم‌های فراسرزمینی آمریکا، اشخاص حقیقی و حقوقی قاره سبز را از پذیرش احکام قضایی آمریکا مطابق با تحریم‌های فراسرزمینی منع کرده است.
محور دوم: اتحادیه اروپا فرآیند رسمی برای رفع موانع حمایت «بانک سرمایه‌گذاری اروپا» از سرمایه‌گذاری در ایران را آغاز کرده است. برمبنای تصمیم مقامات اروپایی، پارلمان اروپا طی دو ماه آتی و پیش از اجباری شدن این ابزارهای پیشنهادی، اعتراض شرکت‌ها به دو محور نخست را بررسی خواهد کرد.محور سوم: اتحادیه به‌منظور اعتمادسازی تقویت سرمایه‌گذاری به‌خصوص در بخش انرژی ایران را در دستور کار قرار داده است. به‌عنوان اولین اقدام در این جهت رئیس کمیسیون انرژی، آب و هوای اتحادیه اروپا در پایان این هفته به تهران سفر خواهد کرد.محور چهارم: اتحادیه اروپا همچنین اعضای خود را تشویق به پیدا کردن راه‌حلی برای انتقال درآمد حاصل از نفت به بانک مرکزی ایران مبتنی‌بر
«one-off banking» کرده‌است. بر این اساس درآمد حاصل از فروش نفت ایران، مستقیم به حساب بانک مرکزی در سایر کشورها واریز خواهد شد. طرف ایرانی در این مذاکرات خواستار تضمین اروپایی‌ها برای «فروش و همکاری‌های فنی نفت»، «واردات و صادرات در حوزه تجارت»، «حمل‌و‌نقل با محوریت هواپیما، انتقال کالا و نفت»، «حوزه بیمه» و «روابط بانکی» بودند. به‌نظر می‌رسد دو طرف درباره نحوه همکاری‌ها در حوزه‌های اصلی مانند خرید هواپیما و تجهیزات آن به جمع‌بندی نهایی نرسیدند.
