بررسی‌های عملکرد مالی دولت در سال 99 حاوی چند نکته مهم است؛ نخست اینکه کسری بودجه سال گذشته در حدود 230هزار میلیارد تومان برآورد شده که در حدود 40درصد منابع بودجه عمومی است. دیگر اینکه مجموع عملیات مالی دولت در قانون بودجه و مخارج آن در سال 1399 حداقل منجر به افزایش 123هزار میلیارد تومانی پایه پولی بانک مرکزی شده است. در گزارش‌های رسمی پیش‌بینی منابع غیرواقعی در لایحه بودجه سال 1399 و تصویب آن در مجلس و درنتیجه آن عدم تحقق بخش قابل‌توجهی از منابع بودجه در سال گذشته و نیز ورود مجدد شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا، سبب تشدید کسری بودجه شد. اما دلیل اصلی کسری بودجه افزایش حقوق و دستمزد کارکنان دولت بوده است. دولت برای پوشش کسری بودجه خود سه راه انتشار اوراق مالی اسلامی، استقراض از صندوق توسعه ملی و استقراض از بانک مرکزی را در پیش‌روی خود داشته است. بنا بر نظر کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس، تامین کسری بودجه از محل واگذاری و فروش اوراق مالی اسلامی، گرچه بهترین روش از میان گزینه‌های فوق‌الذکر است، ولی آسیب‌هایی نظیر افزایش سطح بدهی‌های دولت، افزایش نرخ سود در اقتصاد، افزایش هزینه تامین مالی دولت و کاهش سرمایه‌گذاری بخش خصوصی را به دنبال دارد.
در این گزارش به این چالش‌ها پاسخ داده و در این زمینه رفع ابهام کرده است. کارشناسان اقتصادی بر این نظریه انتقاد دارند و معتقدند که گزینه اوراق در شرایطی که دولت در تامین منابع خود دچار محدودیت‌های شدید بود، بهترین گزینه است و افزایش نرخ سود، افزایش هزینه تامین مالی دولت و کاهش سرمایه‌گذاری بخش خصوصی ربطی به ابزار اوراق ندارد و موضوعی که در این قسمت اهمیت دارد، نحوه استفاده از این ابزار و به عبارت دیگر غلتاندن اوراق است. از سوی دیگر این روش در اقتصادهای پیشرفته متناسب با تولید ناخالص داخلی آنها نیز استفاده می‌شود؛ حال آنکه نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی در اقتصاد ایران در مقایسه با سایر کشورها میزان پایینی است و نگرانی از این محل برای استفاده از این ابزار متصور نیست.
دو منبع درآمد جایگزین دولت
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی عملکرد قانون بودجه و عملکرد مالی دولت در سال 1399 پرداخت. در بخش نخست این گزارش به بیان آمارهای عملکردی بودجه پرداخته شده است. بنا بر گزارش‌های رسمی، بودجه سال 1399 همانند سال‌های گذشته و بر خلاف توصیه‌های کارشناسی با بیش‌برآوردی منابع درآمدی تصویب شد. مجموع بودجه عمومی کشور در سال گذشته، عملکردی قریب به 563هزار میلیارد تومان داشته است. دیگر اینکه منابع حاصل از فروش نفت و گاز به میزان 16هزار میلیارد تومان در سال 1399بود که تنها به میزان 28درصد مقدار مصوب محقق شد و عمده درآمد جایگزین دولت از محل واگذاری دارایی مالی محقق شد؛ به‌نحوی‌که با فروش 171هزار میلیارد تومان انواع اوراق و اسناد خزانه اسلامی تقریبا دوبرابر میزان مصوب بودجه و با واگذاری شرکت‌های دولتی به میزانسه برابر میزان مصوب سال 1399، بخش قابل توجهی از بودجه تامین شد. در این خصوص بررسی‌های رسمی نشان می‌دهد که با تصویب شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا به میزان 80 هزار میلیارد تومان اوراق مالی منتشر شد. همچنین واگذاری‌ها براساس مصوبات و مجوزهایی بود که حین سال و در تصمیمات شورای عالی هماهنگی اقتصادی و ستاد مقابله با تحریم صورت گرفت. در نهایت اینکه مجموع کسری بودجه در سال مذکور با احتساب مجوزها بالغ بر 229 هزار میلیارد تومان برآورد شده است.
آنالیز عملکرد مالی دولت
در بخش دیگری از این گزارش به آنالیز عملکرد مالی دولت در سال گذشته در قالب نکاتی پرداخته شده است. مورد اول اینکه کاهش شدید درآمدهای نفتی در سال 1399 بی‌سابقه بود؛ به‌نحوی‌که منابع حاصل از فروش نفت و میعانات گازی تنها به میزان 9/ 2درصد از عملکرد منابع عمومی دولت را به خود اختصاص داد. دوم اینکه با مجوز شورای عالی هماهنگی اقتصادی در سال 1399 معادل 150هزار میلیارد تومان مجوز جدید برای انتشار اوراق مالی اسلامی علاوه بر مجوز 88هزار میلیارد تومانی قانون بودجه صادر شد. براساس گزارش عملکرد دولت، میزان عملکرد انتشار اوراق برای تامین منابع مالی دولت در بودجه سال گذشته (با لحاظ اوراق واگذارشده به بانک مرکزی) در مجموع به رقم 171هزار میلیارد تومان رسید. سوم اینکه سهم واگذاری دارایی‌های مالی یا انتشار اوراق مالی اسلامی که منابع ناپایدار درآمدی بودجه محسوب می‌شوند در حدود 42درصد منابع بودجه عمومی را شامل می‌شود. چهارم اینکه کسری تراز عملیاتی بودجه سال 1399 بالغ بر 171هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به سال قبل از آن 47 هزار میلیارد تومان افزایش یافته و رقمی بی‌سابقه در تاریخ بودجه‌ریزی کشور بوده است. پنجم اینکه در این سال، عملکرد درآمدهای دولت با احتساب واگذاری‌ها و مجوزهای حین سال برابر با 98درصد میزان مصوب بوده است. سهم درآمدهای مالیاتی از کل منابع وصولی دولت در سال 1399 بالغ بر 36درصد است که نسبت به سال 1398 حدود 28درصد رشد داشته است. ششم اینکه وصولی گمرک اقتصاد کشور نسبت به مدت مشابه سال 1398 با کاهش 12درصدی همراه بوده است. هفتم اینکه در چند سال اخیر با درخواست دولت بخشی از سهم صندوق توسعه از در آمدهای نفتی به‌عنوان قرض، صرف بودجه دولت شده است. در سال 1399 نیز معادل 16 واحد درصد از سهم صندوق توسعه ملی) مابه‌التفاوت 20درصد و 36درصد) از درآمدهای نفتی صرف مخارج بودجه‌ای شده است. هشتم اینکه رونق بازار سرمایه در سال 1399 باعث شد تا درآمد مالیاتی دولت نیز از این بازار افزایشی بیش از پیش‌بینی‌ها داشته باشد. مالیات بر ثروت در سال 1399 معادل 23هزار میلیارد تومان محقق شده و نسبت به سال 1398به میزان 180درصد افزایش یافته است. نهم اینکه وصولی درآمدهای مالیاتی در سال 1399 حدود 105درصد رقم مصوب بودجه بوده و نسبت به سال 1398 حدود 34درصد افزایش یافته است که با توجه به نرخ تورم 47درصدی در سال 1399 و 41درصدی در سال 1398، کاهش حقیقی در درآمدهای مالیاتی را نشان می‌دهد. دیگر اینکه میزان بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی در پایان سال 1399 برابر 1500هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به اسفندماه 1398 حدود 28درصد افزایش یافته است؛ به‌صورتی‌که بخش مهمی از بدهی دولت به صندوق توسعه ملی در این رقم منعکس نشده است. علاوه بر این بررسی تغییرات خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی در سال 1399 نشان می‌دهد این ردیف نسبت به سال 1398 به میزان 123هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. دولت در سال 1399 حدود 11میلیارد دلار ارز ترجیحی برای واردات کالاهای اساسی اختصاص داد که بخشی از آن از محل ذخایر بانک مرکزی بوده است. از آنجا که در سال 1399 ارز جدیدی به دارایی‌های خارجی بانک مرکزی اضافه نشده، می‌توان دریافت که خرید ارز از سامانه نیما توسط بانک مرکزی برای جبران ذخایر منجر به افزایش رقم ریالی خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی شده است. درواقع بانک مرکزی ذخایر ارزی خود را با نرخ 4200 به ازای هر دلار به فروش رسانده و برای جایگزین کردن آن، دلار با نرخ سامانه نیما از بازار خریداری کرده است. بنابراین به نظر می‌رسد در نتیجه این عملیات مالی فرابودجه‌ای دولت (سیاست ارز ترجیحی) در سال 1399 حدود 123 هزار میلیارد تومان به پایه پولی بانک مرکزی افزوده شده است. در نهایت اینکه پرداخت اعتبارات هزینه‌ای در سال 1399 نسبت به سال گذشته به میزان 34درصد افزایش یافته و 14هزار میلیارد تومان بیش از مقدار مصوب در قانون بودجه بوده است که از سال 1395 بی‌سابقه است.
ریشه کسری بودجه
در بخش دیگری از گزارش به ریشهیابی کسری بودجه در اقتصاد کشور پراخته شده است. بررسی‌های رسمی نشان می‌دهد پیش‌بینی منابع غیرواقعی در لایحه بودجه سال 1399 و تصویب آن در مجلس و درنتیجه آن عدم تحقق بخش قابل‌توجهی از منابع بودجه در سال گذشته ورود مجدد عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا را به دنبال داشت. به عبارت دیگر در سال‌های اخیر با کاهش منابع حاصل از نفت و افزایش بی‌رویه هزینه‌ها در کنار تداوم بی‌عملی دولت برای ایجاد منابع جدید، کسری بودجه روند افزایشی داشته است. طبق عملکرد مالی دولت در سال گذشته، کسری بودجه در حدود 230 هزار میلیارد تومان (حدود 40درصد منابع بودجه عمومی) محاسبه شده است. یکی از مهم‌ترین عوامل تشدید کسری بودجه در سال 1399 بخشنامه شماره 696488 سازمان برنامه و بودجه برای مجوز افزایش امتیازات فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری تا 50درصد در انتهای سال 1398 بود که منجر به افزایش قابل توجه هزینه‌های حقوق و دستمزد کارکنان دولت در سال 1399 شد. از آنجا که افزایش حقوق و دستمزد کارکنان دولت ایجادکننده یک تعهد پایدار است و کاهش آن با مقاومت‌های اجتماعی همراه است، بنابراین این اقدام غلط منجر به افزایش کسری بودجه در سال‌های آتی نیز خواهد شد.
سه محل تامین کسری بودجه
در این قسمت از گزارش، بازوی پژوهشی مجلس به راه‌های تامین کسری بودجه در اقتصاد کشور پرداخته است. بنا بر گزارش‌های رسمی، یکی از مجاری اصلی ارتباط اقتصاد با عملیات مالی دولت، نحوه تامین کسری بودجه است. در سال 1399 سه منبع واگذاری اوراق مالی اسلامی، استقراض از صندوق توسعه ملی و استقراض از بانک مرکزی، تامین‌کننده کسری بودجه بوده‌اند. بنا بر نظر کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس، تامین کسری بودجه از محل واگذاری و فروش اوراق مالی اسلامی، گرچه بهترین روش از میان گزینه‌های فوق‌الذکر است، ولی آسیب‌هایی نظیر افزایش سطح بدهی‌های دولت، افزایش نرخ سود در اقتصاد، افزایش هزینه تامین مالی دولت و کاهش سرمایه‌گذاری بخش خصوصی را به دنبال دارد. علاوه بر این، برداشت از صندوق توسعه ملی در صورت وجود ارز در دسترس، موجب از بین رفتن منابع سرمایه‌گذاری توسعه‌ای و بین‌نسلی خواهد شد و در صورت در دسترس نبودن ارز، در عمل به معنای استقراض از بانک مرکزی خواهد بود. در نهایت اینکه استقراض از بانک مرکزی به‌دلیل تورم‌زا بودن، بدترین منبع تامین مالی دولت محسوب می‌شود؛ اما در سال 1399 به‌طور مستقیم و غیرمستقیم توسط دولت انجام شده است. محاسبات کارشناسی این گزارش نشان می‌دهد مجموع عملیات مالی دولت در قانون بودجه و مخارج آن در سال 1399 حداقل منجر به افزایش 123هزار میلیارد تومانی پایه پولی بانک مرکزی شده است.
پاسخ به منتقدان
در حالی که گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، انتشار اوراق را یکی از راه‌های تامین کسری بودجه عنوان کرد، اما سه انتقاد افزایش سطح بدهی‌های دولت، افزایش نرخ سود در اقتصاد، افزایش هزینه تامین مالی دولت و کاهش سرمایه‌گذاری بخش خصوصی را به آن وارد کرده بود. کارشناسان اقتصادی بر این باورند که به نظر نمی‌رسد که این نگاه کارشناسی، نگاه درستی به ابزار اوراق باشد. انتشار اوراق، ابزاری است که سیاستگذاران در همه کشورها برای پیشبرد اهداف خود متناسب با تولید ناخالص داخلی خود از آن بهره می‌برند. این کارشناسان بر این عقیده هستند که انتشار اوراق سبب افزایش نرخ سود در اقتصاد نمی‌شود، بلکه آن چیزی که سبب بالارفتن نرخ سود در اقتصاد می‌شود، مساله تورم است. در اقتصاد آن چیزی که سبب هدایت منابع پولی می‌شود، مساله انگیزش است و بهترین انگیزه برای فعالان اقتصادی، کسب سود بیشتر است. تا زمانی که نرخ سود از نرخ تورم پایین‌تر باشد به عبارت دیگر نرخ سود حقیقی منفی باشد، ابزار نرخ سود نمی‌تواند به درستی نقش محرک خود را ایفا کند. از سوی دیگر افزایش هزینه تامین دولت نیز به انتشار اوراق ربطی ندارد و به‌دلیل وجود نرخ تورم بالا و وجود انتظارات تورمی در بین آحاد اقتصادی است. در نهایت اینکه کاهش نرخ سرمایه‌گذاری بخش خصوصی نیز ربطی به ابزار اوراق ندارد و نحوه حکمرانی و نیز سلامت فضای کسب‌وکار سبب این امر می‌شود؛ به‌نحوی‌که هرچه فضای کسب‌وکار شفاف، قانون‌محور و غیربوروکراتیک باشد و حکمرانی اقتصاد غیردستوری و مبتنی بر رقابت سالم بین فعالان اقتصاد باشد، ورود سرمایه‌گذاری به آن کشور بیشتر خواهد بود و از سوی دیگر هرچه اقتصاد یک کشور بی‌ثبات‌تر باشد و چشم‌انداز روشنی از آن اقتصاد متصور نباشد، در نتیجه خروج سرمایه انسانی و مالی از آن اقتصاد شدیدتر خواهد بود. کارشناسان اقتصادی بر این باورند که ابزار اوراق، راه‌حلی رایج در بسیاری از کشورهای پیشرفته برای پوشش کسری بودجه آنها است. موضوعی که در این قسمت اهمیت دارد این است که در انتشار اوراق، هر کشوری باید تناسب این کار را با تولید ناخالص داخلی خود بسنجد. حال آنکه در ارتباط با کشور ما نسبت بدهی با تولید ناخالص داخلی به‌دلیل وجود تحریم‌ها و ارتباط ضعیف با کشورهای دیگر، به نسبت سایر کشورها، میزان پایینی است. از این‌رو می‌توان گفت نگرانی از این محل برای استفاده از اوراق متصور نیست. به عبارت دیگر با وجود اینکه استفاده از اوراق باعث افزایش تعهدات دولت در آینده می‌شود، اما نحوه استفاده از این ابزار، اهمیت بیشتری دارد.
