رئیس جمهوری در جلسه‌ای که در روز دوشنبه با مدیران عامل بانک‌ها داشت، ۵ فرمان به نظام بانکی صادر کرد. سختگیری بر بدحسابها، تسهیل پرداخت وام به مردم، واگذاری بنگاههای تولیدی تملک شده بانک‌ها، استرداد سود مازاد دریافتی از مردم و تولیدکنندگان و بازنگری در نظامات و مقررات بانکی به نفع مردم از مواردی است که رئیس جمهور بر اجرای آنها تاکید کرده است. اما پیش از اینکه این فرمان‌ها مورد بررسی قرار گیرد، باید به این پرسش توجه شود که وظیفه نظام بانکی در یک نظام اقتصادی چیست؟ و در شرایط کنونی نظام بانکی کشور با چه اولویت‌هایی روبه‌رو است؟
مشخصات نظام بانکی متعارف
اصولا وظیفه یک نظام بانکی متعارف این است که پس‌اندازهای خرد و کلان را در اقتصاد جمع‌آوری کند و آنها در اختیار فعالیت‌های اقتصادی سودآور قرار دهد. به طور کلی، انتظار این است که این فرآیند موجب افزایش رشد اقتصادی و رفاه عمومی شود. به بیان دیگر، نظام بانکی برای این هدف شکل گرفت که بتواند از یک سو، منابع لازم برای فعالیت‌های اقتصادی را فراهم کند و از سوی دیگر، از سود فعالیت‌های تولیدی سالم، به سرمایه‌گذاران منافعی برساند. اگر این سیستم به درستی کار کند، این رویه در مجموع باعث بهبود رفاه عمومی می‌شود. در این شرایط نظام بانکی یک نهاد مطلوب برای سرمایه‌گذار، تولیدکننده و سیاستگذار است. اما اگر این نظام بانکی برای این سه ضلع مناسب نباشد، یعنی اینکه نظام به خوبی کار نمی‌کند. شواهد نشان می‌دهد که نظام بانکی در اقتصاد کشور، نه‌تنها این نفع را نمی‌رساند، بلکه به یک مشکل بزرگ تبدیل شده و بسیاری اصلاح و تحول نظام بانکی را یکی از مهم‌ترین اولویت‌های اقتصادی می‌دانند.
سوال مشخص این است که آیا این ۵ فرمان به نظام بانکی، باعث ایجاد تحول خواهد شد؟ فرمان نخست، سختگیری بر بدحساب‌هاست. اگر نظام بانکی، منطبق با اصول بانکداری دنیا کار کند، اصولا بی‌نیاز به این دستور است، زیرا که ریسک مشتریان را ارزیابی می‌کند و متناسب با ریسک مشتری، به آنها خدمات می‌دهد. در این شرایط، اصولا بانک‌ها خود تصمیم می‌گیرند که به هر مشتری متناسب با ریسک، به چه میزان خدمت ارائه دهند. اگر بانکی نیز بخواهد در بیراهه قدم بگذارد، نهاد ناظر با توجه به ابزار خود، آن را مجازات یا حتی وارد فرآیند ورشکستگی می‌کند. اگر این سیستم نظارتی و ارزیابی ریسک وجود نداشته باشد، به طور سیستماتیک، بدحسابها با شرایط سخت‌تری روبه‌رو هستند. اما در حال حاضر، به نظر می‌رسد که هر بانکی به بدحسابها میدان بدهد، در وضعیت بهتری قرار می‌گیرد. فرمان دیگر، تسهیل پرداخت به وام مردم است. این موضوع نیز در یک نظام بانکی کارآ بدون نیاز به هر دستوری است، زیرا اگر نظام بانکی درست کار کند، هر فردی متناسب با نیاز خود می‌تواند در کمترین زمان ممکن از بانک تسهیلات دریافت کند. فرمان دیگر، درخصوص تسهیل تضمین بانک‌ها نیز در این پاردایم تعریف می‌شود، زیرا در یک نظام بانکی کارآ، بانک‌ها به دنبال این موضوع هستند که با کمترین هزینه و در کمترین زمان، خدمات خود را ارائه کنند، این در حالی است که در اقتصاد کشور، بیشترین دغدغه تولیدکننده، دسترسی به تسهیلات عنوان شده است. پیش از این نیز، دستورات متعددی در این خصوص وجود داشته، اما معضل باقی مانده است. سایر فرمان‌ها نیز نشان می‌دهد که اصولا نظام بانکی نتوانسته مطابق استانداردهای عملی کار کند، بنابراین نه سیاستگذار، نه مردم و نه بنگاه‌ها از نظام بانکی کنونی رضایت ندارند. شاید اگر مردم و بنگاه‌ها قدرت لازم را داشتند، مجموعه‌ای از دستورها را به نظام بانکی ابلاغ می‌کردند. اما سوال مشخص این است که نظام بانکی برای تحول باید در چه مسیری قدم بگذارد.
نگاه به نقش بانک مرکزی
در یک نظام بانکی، نقش بانک مرکزی به عنوان یک نهاد ناظر و رگولاتور بسیار اهمیت دارد. این در حالی است که در کشور بانک مرکزی بیشتر به عنوان یک بانک بزرگ یا بانک دولت دیده می‌شود. بانکی که مسوولیت تامین کسری بودجه، خرید و فروش ارز دولت و تنظیم نرخ بازار یا حمایت از طرح‌های دولت را دارد، آیا می‌تواند نقش خود را به عنوان یک نهاد ناظر در نظام بانکی ایفا کند؟ با این وظایف به نظر می‌رسد که استقلال بانک مرکزی نیز تنها می‌تواند به شکل فرمان اجرا نشده باقی بماند.
بهره‌گیری از تجربه جهانی
در حال حاضر تجربه جهانی در نظام بانکی دارای یک خروجی است که هدف اقتصاد کشور است. نرخ بهره در اکثر کشورها کمتر از نرخ وام قرض‌الحسنه است و مردم و تولیدکننده به راحتی می‌توانند تسهیلات بگیرند و سیاستگذار نیز از نقش نظام بانکی در بهبود رفاه کشور رضایت دارد. نگاهی به بانکداری جهانی نشان می‌دهد که بانک به عنوان یک بنگاه اقتصادی در نظر گرفته می‌شود که با یک شرایط و اصولی شروع به کار می‌کند و مانند هر بنگاه اقتصادی دیگر، باید شرایط سود و زیان و ورشکستگی داشته باشد. درواقع به صورت نظری، بانک یک بنگاه اقتصادی است که منابع خرد مردم را جمع‌آوری می‌کند و این منابع را در اختیار بنگاههای اقتصادی به صورت تسهیلات قرار می‌دهد و باید توانایی حفظ منابع را داشته باشد. این بانک‌ها در تمام کشورها بر اساس یک قوانین معتبر کار می‌کنند که حاصل تجربه دنیا در نظام بانکی است. حال یا می‌توان از این تجربه بهره برد یا اینکه به دنبال راهی جدید و ابداعی گشت، جست‌وجویی که البته حدود نیم قرن به جواب مساله مشخصی نرسیده است.
ریزش و رویش در بانک‌ها
یکی از شرایط بنگاههای اقتصادی پذیرش ورشکستگی است. با قبول بانک‌ها به عنوان یک نهاد مالی، قاعدتا باید پذیرفت مانند هر بنگاه اقتصادی دیگر، در صورتی که نتوانند دخل و خرج خود را سر و سامان دهند، ورشکسته شوند. در واقع مانند هر بنگاه اقتصادی دیگر، ریزش و رویش داشته باشند. در دنیا، قوانین ورشکستگی بانک‌ها وجود دارد. به این معنا که اگر بانکی ترازنامه مناسبی نداشته باشد، یا بر اساس قوانین بین‌المللی کفایت سرمایه کافی را نداشته باشد، در فرآیند انحلال قرار می‌گیرد. این شرایط سبب شفافیت کافی در بازار شده و سپرده‌گذاران با توجه به وضعیت بانک‌ها و رتبه‌بندی آنها، در سود و زیان آنها شریک می‌شوند. این در حالی است که در بانکداری کشور، ورشکستگی و انحلال معنا ندارد و اگر بانک‌ها ترازنامه مناسبی ندارند نیز باز با حمایت بانک مرکزی به کار خود ادامه می‌دهند. قوانین بانک مرکزی کشور به‌رغم قوانین بانکداری دنیا که به بازل معروف است، بسیار سهل‌گیرانه است. اما نگاهی به صورت مالی بانک‌ها نشان می‌دهد که بانک‌های کشور اغلب از پس این قوانین سهل‌گیرانه نیز بر نمی‌آیند ولی همچنان به فعالیت خود ادامه می‌دهند.
تسهیلات تکلیفی، دوست‌دار دولت‌ها
از دیگر مشکلاتی که نظام بانکی کشور با آن دست و پنجه نرم می‌کند، تسهیلات تکلیفی است که دولت‌ها، فارغ از اینکه از چه جناح یا نگاهی هستند، به آنها تحمیل کرده است. در واقع طی این سال‌ها، عادت همه دولت‌ها این بوده که بانک‌ها را به عنوان یک حیاط خلوت در نظر گرفته‌اند. این تسهیلات تکلیفی تنها شامل خرید تضمینی نیست، بلکه تسهیلاتی که با سود کمتر داده می‌شود نیز این دست است. تسهیلات تکلیفی از موضوعاتی است که باعث می‌شود بانک‌ها با یک عدم‌تعادل روبه‌رو شوند که نتیجه آن ناترازی در ترازنامه بانک‌هاست. زیرا بسیاری از تسهیلات تکلیفی از وثایق و اعتبار‌سنجی کافی برخوردار نیستند و بانک‌ها را با مطالبات معوق مواجه می‌کند. بنابراین هرچه دولت‌ها کمتر به سمت تسهیلات تکلیفی حرکت کنند، استقلال بانک‌ها در حفظ منابع بهتر خواهد بود.
تعیین‌تکلیف مطالبات غیرجاری
در ادامه بحثی که در مورد تسهیلات تکلیفی به بانک‌ها گفته شد، بخش زیادی از منابع داده شده تحت این عنوان، به مطالبات غیرجاری بانک‌ها تبدیل شده که به آنها دارایی‌های منجمد بانکی گفته می‌شود. در دنیا، شرکت‌هایی وجود دارند که بدهی بانک‌ها را با نرخی خریداری کرده و سبب نقد شدن بدهی‌های بانک‌ها می‌شود. بسیاری از کشورها از این روش استفاده کرده و نرخ مطالبات غیرجاری خود را کاهش داده‌اند. یکی از کشورهایی که به این روش عمل کرده ژاپن است که به این روش ترازنامه بانک‌های خود را از دارایی‌های منجمد و سمی پاک کرده است. بنابراین یکی دیگر از مشکلاتی که نظام بانکی کشور با آن مواجه است، مطالبات غیرجاری در صورت‌های مالی آنهاست که باید حل و فصل شود.
بدهی دولت به بانک‌ها
از دیگر مشکلاتی که بانک‌های کشور با آن مواجه هستند، بدهی دولت به بانک‌هاست. از گذشته، رابطه سلطه دولت به بانک‌ها وجود داشته است. در حال حاضر برخی از مسوولان پیشین بانکی معتقدند که مخارج بودجه با استقراض از بانک‌ها صورت می‌گیرد و به همین دلیل اضافه برداشت بانک‌ها زیاد شده است. دولت‌ها بانک‌ها را حیاط خلوت خود می‌دانند و هزینه‌های خود را به صورت غیرمستقیم از بانک‌های خصوصی و به صورت مستقیم از بانک‌های دولتی تامین می‌کنند.
از سوی دیگر بانک‌ها نیز بر این بدهی سود شناسایی می‌کنند و دولت‌ها نیز زیر بار این مساله نمی‌روند. در نتیجه در ترازنامه بانک‌ها بدهی دولت به بانک‌ها به صورت یک دارایی موهومی باقی می‌ماند. تعیین‌تکلیف این دارایی‌ها از سوی دولت یکی دیگر از مشکلات نظام بانکی است که باید به آن پرداخته شود.
تعیین نرخ سود دستوری
در بانکداری جهانی، بانک مرکزی با عملیات بازار باز، نرخ بهره را تنظیم می‌کند و بانک‌ها نرخ سود سپرده خود را بر اساس این نرخ بهره تعیین می‌کنند. درواقع بانک مرکزی نرخ بهره واقعی را تعیین می‌کند و نرخ سود سپرده و تسهیلات تابعی از آن نرخ بهره تعیین می‌شوند. این در حالی است که در ایران، این رویه برعکس است. بانک مرکزی نرخ سودی را تعیین کرده و به بانک‌های کشور ابلاغ می‌کند. بانک‌های کشور نیز ملزم به اجرای این بخشنامه هستند. البته مشاهدات نشان می‌دهد که بانک‌ها کمتر این نرخ را رعایت کرده و بیشتر به دنبال دورزدن این قوانین هستند. از سوی دیگر، تورم بالا در اقتصاد کشور سبب شده که نرخ سود حقیقی در کشور منفی باشد. در نتیجه بنگاهی که تسهیلات می‌گیرد همواره از شرایط منتفع است و منابع دریافت شده خود را به جای اینکه صرف تولید کند وارد بازار دارایی کرده و از ما‌به‌التفاوت ایجاد شده کسب سود می‌کند. بنابراین یکی از مشکلاتی که نظام بانکی با آن روبه‌رو است، نرخ سود دستوری است که بانک‌ها را با مشکلات بیشتری مواجه کرده است. در حالی که حدود ۲ سال است که بانک مرکزی عملیات بازار باز را شروع کرده، باید به سمتی حرکت کند که نرخ سود سپرده‌ها دستوری نباشد.
رفع تحریم‌ها و ارتباط با بانکداری جهانی
حدود یک دهه است که سیستم بانکی کشور به دلیل تحریم‌ها با سیستم بانکی دنیا ارتباط ندارد. این در حالی است که پس از ۲۰۰۸ و بحران مالی در دنیا، قوانین بانکی، کارآمد و سختگیرانه‌تر شد. اما عدم‌رابطه کارگزاری بانک‌های کشور با سایر بانک‌های دنیا باعث شده استانداردهای جهانی در بانک‌های کشور رعایت نشود. درواقع اگر هدف‌گذاری دولت لغو تحریم‌هاست، نظام بانکی کشور باید به سمتی حرکت کند که پس از ترمیم روابط، استانداردهای بانکداری جهانی را داشته و بتواند با دنیا وارد تعامل و ارتباط شود.
بنابراین اصلاح نظام بانکی در کشور یکی از مهم‌ترین اولویت‌های اقتصاد است که همواره مورد تاکید قرار گرفته است. در این خصوص سیاستگذار نیز دو راه دارد؛ یا اینکه شرایط را برای بهره‌گیری از تجربه جهانی مهیا کند، یا اینکه دستورات یا فرامین متعددی صادر کند، وضعیتی که تجربه سال‌های قبل نیز نشان می‌دهد که نتوانسته باعث منفعت خود، مردم و بنگاه‌ها از نظام بانکی شود.
