ادغام و تغییرات ساختاری را به خود دیده است و امروزه به استناد اصل ۱۲۶ قانون اساسی، تحت عنوان «سازمان برنامه و بودجه» زیر نظر مستقیم رئیس‌جمهور فعالیت می‌کند. هنگامی که از نظرگاه تاریخی، نظام برنامه‌ریزی در ایران را می‌نگریم با نام ابوالحسن ابتهاج مواجه می‌شویم. شخصی که به نوعی او را آغازگر اندیشه برنامه‌ریزی قاعده‌مند در ایران می‌دانند که به دنبال توسعه ایران بود و اقدامات وی در دوره‌های مختلف تاریخی، بیانگر این مساله است که در راه نوگرایی ایران، تلاش بسیاری کرد. در زمینه نوگرایی و اقدامات وی، اختلاف‌نظر وجود دارد. عده‌ای معتقدند اقدامات وی تقلیدی بوده و صرفا به دنبال غربی کردن ایران بدون توجه به شرایط و منابع دوره خود بود و در مقابل، دسته دیگری معتقدند که گرچه وی به دنبال غربی کردن کشور بود اما سیاست وی در این مسیر، برنامه‌ریزی عقلایی و کارآمد بود که برای ایران آن دوره ضرورت داشت. نوشتار حاضر درصدد پاسخ به این سوال است. از دیدگاه حقوق اداری، مهم‌ترین اقدامات ابتهاج در ساختار نظام برنامه‌ریزی ایران چه بوده است؟ اقدامات وی چه آثار حقوقی‌ای داشت؟ سازمان برنامه و بودجه در دوران وی چه تحولاتی را پشت‌سر گذاشت؟ در پاسخ به این سوال با استفاده از روش تحقیق
توصیفی- تحلیلی به بررسی موضوع پرداخته خواهد شد. باید گفت نظام اداری و دیوان سالاری که ابتهاج در سازمان برنامه ایجاد کرده بود از منظر حقوق اداری دارای اهمیت است. بیشتر تحقیقات و مطالعات در ارتباط با وی از سوی اقتصاددانان و تاریخ نگاران صورت گرفته و جنبه حقوقی اقدامات وی مهجور مانده است که در این مقاله سعی در بررسی آن داریم. در این راستا، نخست ساختار سازمان برنامه و بودجه تبیین و توضیح داده می‌شود؛ سپس به تحلیل حقوقی اقدامات وی در این خصوص پرداخته می‌شود. پایان بخش مقاله، به نتیجه‌گیری اختصاص خواهد یافت.
سازمان برنامه و بودجه؛ مانند یک نهاد مدرن
در زمینه مطرح شدن تفکر برنامه‌ریزی در سطح حاکمیت اقتصادی و سیاسی، اجماع نظر وجود ندارد و می‌توان گفت از سال ۱۳۰۳، نشانه‌هایی از شکل‌گیری این تفکر بروز و ظهور یافتند؛ چرا که در همان سال، کمیسیون اقتصادیات با هدف برنامه‌ریزی اقتصادی تشکیل شد و ریاست آن بر عهده سید حسن تقی‌زاده بود. این کمیسیون با هدف هماهنگی در اجرای برنامه‌های عمرانی و اقتصادی تشکیل شد.
در سال ۱۳۱۰، مهندس علی زاهدی در کتابی با عنوان: «لزوم پروگرام صنعتی»، مساله برنامه‌ریزی را مطرح کرد؛ اما بنابر دلایلی به نتیجه نرسید جوانه‌های تفکر برنامه‌ریزی که از سال ۱۳۰۳ روییدن گرفته بود، در سال ۱۳۹۶ با تلاش‌های ابوالحسن ابتهاج گسترش یافت و در سال ۱۳۲۵، سودمند واقع شد که نتیجه آن، ایجاد سازمان برنامه و بودجه بود. به این اعتبار، نخستین رگه عملی شکل‌گیری نهادی با عنوان سازمان برنامه، به عنوان نهاد مدرن با کارکردهای مدرن در زمان ابتهاج کلید خورد. ابتهاج در آغاز، لزوم برنامه‌ریزی در ایران را با رضاشاه مطرح کرد و در پی موافقت وی، اساسنامه شورای اقتصاد، که نیاز کشور به برنامه در راستای رسیدن به توسعه و هدفمند شدن امور اقتصادی و سیاسی را مطرح می‌کرد، تهیه کرد و به هیات دولت ارائه داد که مورد تصویب نیز واقع شد.
در ماده یک این اساسنامه، پیشنهاد «تشکیل شورای اقتصاد» مطرح شد و ابتهاج، ریاست آن را برعهده گرفت. شورای اقتصاد، گام‌هایی در راستای برنامه‌ریزی برداشت؛ از جمله اینکه توسط یکی از کمیسیون‌های این شورا، برنامه هفت ساله کشاورزی به نخست‌وزیر ارائه شد. با وجود تلاش‌های مجدانه ابتهاج در این دوران، افرادی به صورت مبنایی با نظام برنامه‌ریزی مخالف بودند و ایران را آماده برنامه‌ریزی نمی‌دانستند. محمود بدر (کفیل وزارت دارایی) به ابتهاج می‌گوید: «شما ایران و ایرانی را نمی‌شناسید ولی من می‌شناسم. اصلا برنامه بلندمدت یعنی چه؟ من اعتقاد دارم در ایران باید روزمره زندگی کرد.» از آنجا که برنامه‌ریزی، یک امر مهم در هر کشور و در ساختار سیاسی آن است؛ افرادی مانند بدر بر این اعتقاد بودند که به‌دلیل ساختار سیاسی و موقعیتی که کشور ایران دارد و بنابر ویژگی‌های نظام سیاسی و مردم، نمی‌توان مساله‌ای با عنوان برنامه‌ریزی را در ایران پیاده کرد. این افراد مفاهیمی مانند برنامه و توسعه که در سایه برنامه‌ریزی درست محقق می‌شود را برای ایران زود می‌دانستند. متاسفانه این مخالفت‌ها، شورای اقتصاد و اهداف ابتهاج را عقیم کرد. فقدان برنامه و مرکزیت برای ساماندهی امور، وضعیت اقتصادی و سیاسی کشور را بحرانی کرده بود و ابتهاج با دیدن مشکلات در زمان اشغال ایران توسط نیروهای متفقین در سال ۱۳۲۰ نامه‌ای نوشت و پیشنهاد تهیه برنامه اقتصادی و ایجاد سازمان برنامه را رسما به شاه ارائه داد.
با روی کار آمدن احمد قوام، زمینه برای برنامه‌ریزی فراهم شد؛ زیرا وی فردی معتقد به نظام برنامه‌ریزی بود ابتهاج با وی مذاکرات مفصلی ترتیب داد و دیدگاه‌ها و نظریاتش را برای وی تبیین کرد و حتی شاه نیز با شنیدن دیدگاه‌های ابتهاج، شیفته برنامه‌ریزی شد. سرانجام در ۲ شهریور ۱۳۲۷، اداره‌ای با عنوان «اداره کل برنامه» که بعدا «سازمان موقت برنامه» نام گرفت با ریاست مشرف نفیسی و اعتبار ۲۵میلیون ریال تاسیس شد که به نوعی نقطه شروع کار سازمان برنامه محسوب می‌شود. در حقیقت، این برنامه عمرانی اول بود که زیربنای نظام اداری را بنیان نهاد و سازمان برنامه به عنوان نخستین دستگاه برنامه‌ریزی کشور پایه‌گذاری شد اگرچه سازمان در سال ۱۳۲۷ به صورت رسمی شروع به کار کرد؛ اما از سال ۱۳۳۳ که ابتهاج به سمت ریاست آن منصوب می‌شود، دوره اوج و کارآیی این سازمان است. ابتهاج از سال ۱۳۳۷-۱۳۳۳ به مدت ۴ سال، ریاست این سازمان را به عهده داشت. وی در شکل‌گیری و تبیین ضرورت و فواید برنامه‌ریزی نقش مهمی را عهده‌دار بود. دوره ریاست او بر سازمان با تغییراتی در ساختار نظام اداری همراه بود که به نظر می‌رسد از منظر حقوق اداری واجد اهمیت زیاد بوده است و به نوعی، سازمان برنامه و بودجه فعلی از آن انگاره‌ها همچنان بهره می‌جوید که در ادامه به رئوس آنها پرداخته می‌شود.
تغییرات سازمان برنامه در دوره ریاست ابتهاج
ابتهاج، زمانی که می‌خواست در مسند ریاست سازمان برنامه قرار گیرد، به درستی فهمیده بود که تمام ارگان‌ها و اراده‌ها به شخص شاه برمی‌گردد، در نتیجه در فرآیند ایجاد سازمان برنامه نوین، از ظرفیت‌های وی بهره جست. از آنجا که ابتهاج با شخص اول مملکت یعنی شاه رابطه بسیار خوبی داشت؛ از این رو، با حمایت‌های وی توانست سازمان برنامه را دارای ساختار و فضایی متفاوت با سایر نهادهای دولتی کند؛ به نحوی که وی با کمک گرفتن علم مدیریت روز، تلاش کرد این سازمان را بر مبنای چنین نگرشی استوار کند. وی در این راه در مقابل مخالفت‌های نمایندگان وزیران و درباریان ایستادگی کرد. با ریاست ابتهاج بر سازمان برنامه، تغییرات گسترده‌ای در آن روی داد؛ به نحوی که دوره ریاست ابتهاج را دورة اوج سازمان و نظام برنامه‌ریزی در ایران می‌دانند. تا قبل از ریاست ابتهاج بر سازمان، ۸ نفر به توالی، ریاست این سازمان را عهده‌دار شدند؛ اما شخصیت منضبط، قوی و مغرور ابتهاج؛ همچنین، اقتدار او در مدیریت؛ جایگاه سازمان را به نحو چشمگیری تغییر داد، ابتهاج با هر گونه سستی و کوتاهی زیردستان با درخواست‌های غیر‌قانونی دیگران به تندی و خشونت رفتار می‌کرد و به همین دلیل، دشمنان زیادی داشت و چهره محوری در میان سیاستمداران آن دوران نبود، اما اگر بخواهیم عملکرد ابتهاج در سازمان برنامه که منشأ تغییرات مهم در سازمان بود را نام ببریم، مهم‌ترین آنها شامل موارد زیر می‌شود:
پایه‌گذاری سازمان نسبتا مستقل
همان طور که گفته شد ابوالحسن ابتهاج با شاه رابطه بسیار خوبی داشت. این رابطه صمیمانه باعث شد ابتهاج برای سازمان برنامه، جایگاه مناسبی فراهم آورد و سازمان برنامه را به استقلال نسبی برساند. ابتهاج به عنوان رئیس سازمان برنامه، هفته‌ای یک بار به حضور شاه می‌رسید و مسائل سازمان را برای وی مطرح می‌کرد و مستقیم و بدون واسطه از شخص اول مملکت تایید و تصویب برنامه‌ها و طرح‌های خویش را می‌گرفت. این موضوع، هرچند از منظر اصل سلسله مراتب هنجار حقوقی، محل بحث و نقد حقوقی است؛ اما به نظر می‌رسد در فضای دیدگاه‌های سنتی و قوم‌گرایانه آن روز، ظاهرا چاره‌ای جز این نبود؛ به این ترتیب، عملا راه مخالفت، توطئه و کارشکنی سایرین که با برنامه‌ها و شخصیت وی دشمنی داشتند را بسته بود؛ اما از جانبی، این نگرانی را نیز به همراه داشت که با تغییر نظر شخص اول مملکت نسبت به ابتهاج، جایگاه سازمان به سطح نازل فرو کاسته شود، در نهایت نیز شاه با وی دچار اختلافاتی شد که باعث برکناری ابتهاج شد؛ همچنین، حمایت‌های مستقیم شاه سبب شد که در پرداخت حقوق و مزایا نیز سازمان دارای محدویت‌های دست و پا گیر سازمانی نباشد و سطح حقوق سازمان از سایر دستگاه‌های دولتی بیشتر بود. آن زمان، سطح حقوق معاونان سازمان ۲۵۰۰ تومان تعیین شده بود که معادل حقوق وزرا در همان سال بود. برخورد دولت با سازمان برنامه به گونه‌ای بود که گویا از یک نفر پولدار تحصیلکرده و فرنگ رفته گدایی می‌کند. کارشناسان سازمان برنامه، خود پیش‌بینی می‌کردند که چنین وضعی پایدار نخواهد بود. این شرایط، فرصت را برای ابتهاج مهیا می‌کرد تا برنامه‌های خود را به نحو مطلوب پیش ببرد. گرچه از این نکته نیز نباید غافل بود که ابتهاج خود فردی دارای اطلاعات و دانش اقتصادی بالا بود که در صندوق بین‌المللی پول در ایالات متحده مشغول به کار بوده است. این رابطه صمیمانه بین شاه و ابتهاج و قدرت یافتن سازمان برنامه، نشانگر این نکته حقوقی است که در ایران، تصمیمات، وابسته به شخص است و در حقیقت، شخص از نهاد و ساختار مهم‌تر است.
تلاش برای اداره نهادگرا
در ادبیات حقوقی، مفهوم نهادگرایی را می‌توان نخستین مرحله از مراحل تاریخ تطور دستگاه حقوقی دانست؛ به نحوی که یک ارگان بر بنیان مفهومی شکل بگیرد که انگلیسی‌ها از آن با عنوان «رول آف لا» یاد کرده و در ایران به اصل حکومت قانون قابل تعبیر است. از دیدگاه حقوقدان مهمی به نام «لویی فاورو»، حقوق اساسی در روند شکل‌گیری خود، ۳ مرحله را طی کرده است: ۱. حقوق اساسی نهادگرا، ۲. حقوق اساسی آزادی‌گرا (جوهری) و ۳. حقوق اساسی هنجارگرا (ارتباطی). نهادگرایی، اولین گام در حقوق اساسی و موضوع سنتی حقوق اساسی در فرانسه پس از آخرین جنگ است. همان‌گونه که موریس دوورژه، استاد حقوق فرانسوی در تعریف حقوق اساسی می‌گوید: «به نظر ما، حقوق اساسی عبارت است از: این شاخه از حقوق عمومی که سازماندهی و طرز کار نهادهای سیاسی یک دولت-کشور را قاعده‌مند می‌کند؛ پس مطالعه حقوق اساسی، یعنی شرح دادن نهادهای سیاسی آن. در حقوق اساسی نهادی، نه‌تنها نهادهای سیاسی، بلکه بنیان و پایه‌های نهادهای اداری و قضایی نیز بررسی می‌شوند.» سه مرحله از حقوق اساسی که توسط فاورو ذکر شده است، دارای مسیری است که باید به ترتیب طی شود؛ به این معنا که ابتدا نهاد شکل بگیرد و تصمیمات به صورت نهادی باشد و نه شخصی؛ ولی در رژیم اقتدارگرای پهلوی، وضعیت این‌گونه نبود. اگرچه انقلاب مشروطه، آغاز تکوین دولت مدرن در ایران بوده است؛ اما نتوانستیم مشکل اقتدار‌گرایی را حل کنیم و گرچه به تعبیر دوورژه، «نهادهای سیاسی» داشتیم اما این نهادها در دام رژیم‌های اقتدارگرا گرفتار و عقیم می‌ماند. گنجاندن نهادها، هنجارها و آزادی‌ها در متون اساسی، بیانگر تغییر در شیوه نگرش به قوای حکمران است؛ چراکه شناسایی آنها، تهدید جدی برای قدرت حکمرانان است. حقوق اساسی نهادگرا، سیستماتیک است؛ یک سیستم هماهنگ که هیچ نهادی نباید وارد حوزه نهاد دیگر شود؛ چراکه در حقوق عمومی برخلاف حقوق خصوصی، اصل بر عدم‌صلاحیت است.
چنین نگاهی البته به نوع دیگری در حقوق آلمان با عنوان دولت قانونمدار صوری قابل پیگیری است؛ بنابراین، هیچ نهادی صلاحیت ندارد مگر اینکه قانون به او صلاحیت داده باشد. کشور ایران در بازه زمانی مدنظر این نوشتار، وارد مرحله نهادگرایی نشده بود. گرچه در متون قانونی و حقوقی به نهاد، آزادی و هنجارها اشاره شده بود؛ اما شیوه نگرش حکمرانان، تغییر نکرده و از عبارت پردازی قانونی فراتر نمی‌رفت. در هر ساختار اداری، حقوقی، سیاسی و… فرد مهم می‌شود و افراد هستند که به آن سازمان، جایگاه و اعتبار می‌بخشند. دقیقا به همین دلیل است که با روی کار آمدن فردی چون ابوالحسن ابتهاج، سازمان برنامه دارای نقش و جایگاه ویژه می‌شود؛ چراکه اشخاص و روابط شخصی در روند تصمیمات کلان حکومتی، حرف اول و آخر را می‌زنند. قبل از ریاست ابتهاج بر سازمان برنامه، ۸ نفر، ریاست سازمان را بر عهده داشتند؛ اما نام ابتهاج با سازمان برنامه پیوند خورده است؛ به این علت که ابتهاج فرد مهم، مقتدر و بانفوذی است که حمایت شخص اول مملکت را به همراه دارد؛ اما این امر نباید مانع از تاثیر اقدامات مثبت ابتهاج شود.
به کارگیری نیروهای متخصص
«تخصص» در فرهنگ فارسی معین به معنای «در کاری مهارت داشتن» ذکر شده است. تخصص به عنوان یک اصل مدیریتی شناخته می‌شود که البته دارای جنبه حقوقی نیز هست و در حقوق اداری و اداره از آن یاد می‌شود.
اصل تخصص، جزئی از اصول چهارده‌گانه مدیریتی، هنری فایول است. نظریه مدیریت اداری فایول شامل اصول ۱۴گانه‌ای است که اصل تخصص در یکی از عنوان‌های ذکر شده توسط وی به نام تقسیم کار بیان شده است و توضیح آن به این صورت بیان می‌شود: اصل تخصصی کردن نیروی کار به منظور تمرکز بر فعالیت جهت کارآیی بیشتر، تقسیم کار یا تخصص‌گرایی، امکان تولید بالاتری را به دست می‌دهد؛ زیرا هر فرد زمانی می‌تواند فعالانه کار کند که در آن زمینه از مهارت به نسبت بالایی برخودار باشد. اداره در مفهوم حقوقی، پدیده پیچیده‌ای است که اداره کردن و سازماندهی آن نیازمند حضور افراد متخصص است. اصل تخصص، یکی از بنیان‌های اصل انضباط است و در سایه این اصل، نظم و انضباط در اداره برقرار می‌شود.
مدیر یک مجموعه اداری باید با این اصل مدیریتی و حقوقی آشنایی داشته باشد تا بتواند اداره را به درستی سازماندهی کند. ابوالحسن ابتهاج به عنوان مدیر مجموعه‌ای به نام سازمان برنامه به اهمیت این اصل پی برده بود و سعی بر آن داشت که تخصص را در سازمان به کار بندد و وظایف و صلاحیت‌های هر شخص، معین شود و در نتیجه، نظم و کارآیی در سازمان ایجاد شود. یکی از موانع و محدودیت‌هایی که ابتهاج در دوره ریاست خویش بر سازمان برنامه با آن مواجه بود، کمبود شدید نیروی انسانی آموزش دیده برای اجرای سیاست‌های مدنظر وی، همچنین کمبود نیروی ماهر برای بخش صنعت بود. به دلیل کمبود نیروی انسانی متخصص و تحصیلکرده در این زمینه، برنامه‌ها و طرح‌ها به صورت تخصصی بررسی نمی‌شد و سرانجام، نتیجه مطلوبی دربر نداشت. ابتهاج، تصمیم به جذب جوانان تحصیلکرده در خارج از کشور گرفت. وی در مسافرت به خارج از کشور، اقدام به تشویق و دعوت از جوانان تحصیلکرده ایرانی کرد. وی به دانشگاه‌های اروپایی و آمریکایی می‌رفت و با جوانان ایرانی که در رشته‌های موردنیاز وی (اقتصاد، حقوق، مدیریت و مهندسی) تحصیل می‌کردند، به گفت‌وگو می‌پرداخت و آنها را برای آمدن به ایران تشویق می‌کرد و توانست تعداد زیادی را به ایران بیاورد و شرایط مناسب کاری و مالی نیز برای آنها فراهم کرد. از جمله افرادی که ابتهاج به خدمت گرفت می‌توان از عبدالمجید مجیدی (دکترای حقوق از دانشگاه پاریس)، سیروس غنی (دکترای حقوق)، منوچهر گودرزی (استاد علوم سیاسی دانشگاه کالیفرنیای جنوبی)، داریوش اسکویی (دکترای اقتصاد SE از انگلستان) و… نام برد. ابتهاج شخصا به ایالات متحده رفت و اقدامات لازم برای انتقال خداداد فرمانفرمایان که مدرس دانشگاه پرینستون بود را فراهم کرد. با بررسی تاریخ و اسناد سازمان برنامه، همچنین کتاب خاطرات این افراد می‌توان به اهمیت و نقش آنها در نظام برنامه‌ریزی ایران پی برد. برای روشن‌تر شدن نقش این افراد در حوزه برنامه و بودجه به گوشه‌ای از اقدامات دو تن از آنها اشاره می‌شود. خداداد فرمانفرمایان، یکی از کسانی بود که در نظام بودجه کشور نقش بسزایی داشت. مهم‌ترین اقدامی که توسط وی صورت گرفت در زمان مدیرعاملی صفی اصفیاء بر سازمان برنامه بود که فرمانفرمایان، سمت معاونت سازمان را برعهده داشت. تا آن زمان، سندی به نام بودجه کل کشور وجود نداشت.
در نظام حقوقی و مالی ایران، ۲ نوع بودجه وجود داشت:
۱. بودجه جاری که در اختیار وزارت دارایی قرار داشت. ۲. بودجه عمرانی که در دست سازمان برنامه بود. همان‌گونه که خداداد فرمانفرمایان گفته است، در دوره وی این ۲ بودجه با یکدیگر ادغام شده و در اختیار سازمان برنامه قرار گرفت: «من به این فکر افتاده بودم، چه کار باید کرد که هم وزارتخانهها کار اجرایی انجام دهند و هم ما. من به این فکر رسیدم که بودجه کل کشور باید از وزارت دارایی به سازمان برنامه منتقل شود و در مقابل، اجرائیات را به وزارتخانهها منتقل کنیم.»
یکی دیگر از افراد تاثیرگذار، عبدالمجید مجیدی بود که در دوره ریاست وی بر سازمان برنامه، قانون برنامه و بودجه که یکی از قوانین پایه‌ای و مهم در اقتصاد است، به تصویب رسید. قانون برنامه و بودجه شامل ۵۳ ماده و ۱۵ تبصره است که در سال ۱۳۵۱ به تصویب رسید. از ابتکارات این قانون می‌توان به تشکیل شورای اقتصاد، تدوین برنامه‌های میان‌مدت و تنظیم بودجه سالانه اشاره کرد که از دستاوردهای عبدالمجید مجیدی است. نیروهای متخصص و تحصیلکرده‌ای که توسط ابتهاج به کار گرفته شدند، در نظام برنامه و بودجه ایران نقش مهمی ایفا کردند که نام بردن از اقدامات تمامی آنها از حوصله این مقاله خارج است و مجال دیگری می‌طلبد. به کارگیری این افراد، حاکی از این مساله بود که ابتهاج به اهمیت تخصص در امور پی برده بود. اینکه هر فردی در حیطه تخصص خود به کار گرفته شود، باعث نظم در اداره و سازمان شده و باعث بهبود روند امور می‌شود؛ امری که امروزه در حقوق اداری تحت عنوان اصل تخصص از آن یاد می‌شود. این اصل، یکی از مفاهیم مدرن است که با توسعه جوامع، جایگاه و نقش ویژه‌ای یافته است؛ چراکه ادارات، دارای گستردگی و پیچیدگی‌های ساختاری شده‌اند. وظایف هر بخش، کاملا تخصصی تعریف شده و انجام آن، نیازمند افراد متخصص است. برخورداری از تخصص و دانش برای عقلانی‌تر شدن تصمیمات و اقدامات اداره مفید است. در چنین شرایطی، نظم و انضباط در ساختار سازمانی متولد می‌شود. بررسی تخصصی امور، برنامه‌ریزی‌های مناسب و نظم و انضباط سازمانی از نتایج به کارگیری افراد متخصص در سازمان برنامه در دوره ریاست ابتهاج بود؛ به نحوی که فضا برای بنیادگذاری نهادی مبتنی بر نخبگان دانش مرتبط با سازمان برنامه صورت عملیاتی به خود گرفت.
تغییرات در ساختار سازمانی سازمان برنامه
ابتهاج در راستای این هدف، دست به تغییر در ساختار سازمانی سازمان برنامه و تاسیس دفتر جدید در آن زد. قبل از ابتهاج، سازمان برنامه به لحاظ ساختار سازمانی، توانمندی‌های لازم در راستای انجام وظایف و ماموریت‌های خود را نداشت. با ریاست ابتهاج بر سازمان، تغییراتی در ساختار آن ایجاد شد.
در سازمان برنامه در آن زمان، ۴ دفتر اجرایی وجود داشت:
۱- کشاورزی ۲- صنایع و معادن ۳- ارتباطات و مخابرات و ۴- امور اجتماعی. ابتهاج برای اطمینان از درستی انجام امور، دو دستگاه مختلف با عنوان دفتر اقتصادی و دفتر فنی در سازمان ایجاد کرد. در تاسیس دفتر فنی با مشکلات کمتری مواجه بود؛ به این دلیل که کمیسیون برنامه، قابلیت تامین اعتبار را همراه با خود داشت، اما برای تاسیس دفتر اقتصادی با مسائل بسیاری مواجه شد و ناچار اعتبار ایجاد آن دفتر را از جای دیگری تامین کرد.