چکیده: فقدان کارایی شهرداری ها در جذب منابع قابل وصول و سیاست های مقطعی و موردی باعث وابستگی شهرداری ها به درآمدهای ناپایدار از جمله عوارض ساخت و ساز و فروش تراکم شده است و این عوامل مدیریت شهری را در رسیدن به توسعه پایدار شهری با چالش هایی مواجه کرده است. تکیه بیش از اندازه شهرداری ها به الگوی کنونی تأمین منابع درآمدی ناپایدار اقتصاد شهری را در بر داشته است. در رویکرد نوین اقتصاد شهری، مباحث نوینی پا به عرصه تئوری و اجرا گذاشته است که هدف عمده آن ها، شناسایی سازوکارهای ارتقاء و  بهبود منابع پایدار برای تأمین هزینه ها در حوزه مدیریت شهری می باشد. از این رو راه حل پیشنهادی این پژوهش دستیابی به الگوی پایدار درآمدی منطبق با رویکرد اقتصاد مقاومتی از جمله تسهیل و شفاف سازی در زمینه سرمایه گذاری بخش خصوصی، استفاده از ظرفیت های نهادهای مالی و توجه ویژه به عوارض نوسازی به عنوان منبع درآمدی مستمر و پایدار می باشد که از جمله الزامات اقتصادی مقاومتی در حوزه مدیریت شهری است.

مقدمه

    سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی1 توسط رهبر معظم انقلاب، با رویکردی جهادی و با هدف تأمین رشد و بهبود شاخص های اقتصادی و دستیابی به اهداف سند چشم انداز بیست ساله ارائه شده است. اقتصاد مقاومتی الگویی است که تلاش می‌‌کند از یک سو با ترمیم ساختارهای نامناسب اقتصاد داخلی و با در نظر گرفتن استقلال کشور، به تعادل در رقابت بین‌المللی ‌دست یابد و از سوی دیگر با تأکید بر کارآفرینی، نوآوری و بهره‌وری، در جهت توسعه پایدار گام‌های عملیاتی بردارد. از مهم‌ترین سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی در حوزه مدیریت شهری، می توان به شفاف‌سازی اقتصاد شهری و سالم‌سازی آن و جلوگیری از اقدامات، فعالیت‌ها و زمینه‌های فسادزا در حوزه‌های پولی و مالی شهرداری و توسعه سرمایه گذاری های زیربنایی و ارتقاء درآمدهای پایدار و سالم اشاره کرد. در این راستا شهرداری ها باید با مدیریت بهینه منابع مالی و اقتصادی خود به گونه‌ای عمل کنند که اجرای طرح‌ها و پروژه های عمرانی شهر بر اساس زمانبندی پیش‌بینی شده پیش رفته و خللی در اجرای طرح‌ها و پروژه های عمرانی ایجاد نشود. پشتیبانی مالی از تمام پروژه‌های عمرانی و زیربنایی به طور مطلوب می تواند از محل افزایش درآمدهای پایدار و تأمین مالی از طریق مشارکت های عمومی- خصوصی تأمین گردد. با توجه به این که شهرداری ها اعتبار و ردیف بودجه مشخصی در بودجه سالانه کشور که از درآمدهای عمومی کشور تأمین می‌شود ندارند، استفاده از الگوی اقتصاد مقاومتی در شهرداری ها می تواند بسیاری از موانع و چالش های مدیریت شهری را برطرف نماید.

 نقش و الزامات شهرداری ها در تحقق اقتصاد مقاومتی

   مقام معظم رهبری سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی را در 24 بند ابلاغ نموده‌اند. آنچه ضرورت دارد این است که مسئولین و سیاستگذاران باید در قالب سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی برنامه‌های عملیاتی خود را پیاده‌سازی نمایند که مدیریت شهری از این امر مستثنی نبوده و باید متناسب با سیاست‌های اقتصادی مقاومتی برنامه‌ریزی های لازم را انجام دهد. در این خصوص دو رویکرد بسیار مهم در مباحث اقتصاد شهری قابل طرح می باشد. یکی استراتژی افزایش منابع درآمدی پایدار و دیگری مدیریت هزینه ها می باشد، از همین رو لازم است مدیریت شهری، علاوه بر نگاه به درآمدها، به موارد هزینه ای و مدیریت آن ها نیز توجه نموده و استراتژی افزایش درآمد را در کنار کنترل هزینه، طراحی و اجرا نماید. به عنوان نمونه می توان به اقدام شهرداری تهران در خصوص ایجاد کمیته مدیریت هزینه شهرداری تهران اشاره کرد که به عنوان یکی از کارگروه های ستاد عالی بهبود منابع و کارایی مالی، از سال 1384 فعالیت خود را به طور رسمی آغاز کرد و سیاست گذاری تعدیل و متناسب سازی هزینه ها را در دستور کار خود قرار داد که از آن جمله می توان به ساماندهی خودروهای ملکی و استیجاری شهرداری، ساماندهی انبارها و اموال مناطق، استفاده از سیستم اطلاعات جغرافیایی2 در مدیریت شهری، بهسازی روال برگزاری مناقصات و مدیریت پروژه های شهرداری، ساماندهی تخفیفات، معافیت ها و کمک های اعطایی شهرداری و استقرار سامانه مدیریت معابر شهری اشاره کرد(معصوم زاده،1389). از این رو با مدیریت کاهش هزینه ها و شفاف سازی فعالیت های مالی و اقتصادی می توان در جهت اقتصاد مقاومتی گام برداشت و با توجه به این که دامنه فعالیت های شهری بسیار زیاد بوده و این فعالیت ها با درآمدها و هزینه ها رابطه مستقیم دارد، بنابراین هر گونه توجه به کاهش صحیح هزینه ها در هر بخش، می تواند ضمن جلوگیری از اتلاف منابع مالی به پیشبرد صحیح برنامه ریزی های شهری کمک شایانی کند. شفاف سازی و سالم سازی اقتصادی نیز از جمله بندهایی است که مدیریت شهری می تواند در این خصوص اقدامات مؤثری داشته باشد. در این راستا در بخش مدیریت بهینه تأمین و تخصیص اعتبارات مرتبط با برنامه عملیاتی شهرداری اقداماتی نظیر استقرار حسابداری تعهدی و تدوین لایحه تنظیم مقررات مالی به منظور ایجاد شفافیت و رفع هرگونه ابهام در ساختار مالی توسط شهرداری مفید خواهد بود. یکی از مهم ترین مسائلی که در حال حاضر اقتصاد ایران را دچار مشکل کرده است، طولانی بودن اجرای پروژه‌های عمرانی شهر به لحاظ زمانی و در نتیجه تحمیل هزینه‌های سنگین بر اقتصاد شهرهاست. به همین منظور استقرار کمیته هایی به منظور تخصیص منابع برای تأمین منابع مالی پروژه‌های اولویت‌دار شهری از اقداماتی است که در راستای تحقق سیاست های اقتصاد مقاومتی مؤثر خواهد بود. زیرا در این صورت از انجام پروژه‌های فاقد اولویت جلوگیری می‌شود و منابع به سمت پروژه‌های اولویت‌دار می‌رود. چنین رویکردی سبب می‌شود که خواب سرمایه و به عبارتی هزینه هایی که بر یک پروژه تحمیل می‌شود، کاهش یابد. اصلاح نظام درآمدی یکی دیگر از سیاست های اقتصاد مقاومتی در حوزه مدیریت شهری است و تصویب طرح جامع درآمدهای پایدار و اقداماتی که به منظور افزایش سهم این درآمدها از کل درآمدهای شهرداری، از مهم ترین اقدامات لازم در این زمینه است. یکی از چالش های اساسی حوزه مدیریت شهری، تأمین منابع مالی و پولی است و ناپایدار بودن بخشی از درآمدهای شهرداری ها از یک سو و کاهش وابستگی درآمدهای شهرداری ها به دولت و تشدید مسائل و مشکلات شهرها در نتیجه افزایش جمعیت و مهاجرت، از سوی دیگر شرایط را برای مدیریت شهری دشوارتر کرده است. از طرفی وابستگی مالی شهرداری ها به شرایط بازار و عدم برخورداری از منابع درآمدی مستمر، برنامه ریزی مالی و بودجه ای شهرداری ها را دچار سردرگمی کرده است. لذا در شرایط کنونی که کشور در برخی بخش‌ها با مشکلات و مسائل اقتصادی فراوانی روبه‌رو است، گام برداشتن به سوی اقتصاد مقاومتی در حوزه شهری می‌تواند بستر مناسبی برای ارتقای توان مالی و کاهش هزینه‌های شهری فراهم نماید. از این رو حوزه اقتصاد شهری به ویژه در کلانشهرها نیازمند بازنگری و ترسیم یک نقشه علمی و عملیاتی با رویکرد اقتصاد مقاومتی است و بدون شک با تبیین و بازشناسی موضوع و با مدیریت مالی مناسب و تلاش در سایه روحیه جهادی می‌توان به الگوی مدیریتی مناسب در حوزه شهری دست یافت. اقتصاد شهری ارتباط مستقیم با اقتصاد ملی دارد و هر گونه تلاش برای توسعه اقتصاد شهری از مسیر دستیابی به اقتصاد مقاومتی میسر خواهد شد و زمانی می‌تواند به این هدف نائل آید که توسعه تجاری و اقتصاد شهری را با فراهم آوردن امکان سرمایه‌گذاری در بخش‌‌های مختلف شهری مدنظر قرار دهد تا تحول اقتصادی به طور مطلوب صورت بگیرد. کاهش وابستگی درآمدی شهرداری ها به دولت، افزایش تقاضا برای بالا بردن بودجه شهرداری ها برای افزایش سطح رشد و توسعه اقتصادی شهرها به ویژه پس از استقرار شوراها، تشدید مسائل و مشکلات شهرها در نتیجه رشد جمعیت و مهاجرت به شهرها، ناپایداری درآمد شهرداری ها و وابستگی زیاد آن ها به ناپایدارترین منبع درآمدی یعنی عوارض ساختمانی، شرایط کار را برای متولیان امور در شهرداری ها دشوار کرده است. به عبارت دیگر وابستگی مالی شهرداری ها به شرایط رکودی و تورمی بازار و عدم برخورداری از منابع مالی مستمر درآمدی، حداقل برای پاسخگویی به هزینه های دائمی، برنامه ریزی و بودجه ای میان مدت و بلند مدت شهرداری ها را مختل می کند(قادری،1385).     

     بر مبنای چارچوب ارائه شده توسط کمسیون جهانی شهرنشینی در قرن بیست و یکم که در کنفرانس بین المللی برلین در ژوییه 2000 ارائه شد، شهری دارای توسعه پایدار است که حداقل موارد زیر در آن وجود داشته باشد(شرزه ای و ماجد،1390):

–    دارای اقتصاد شهری پایدار باشد.

–    جامعه شهری پایدار باشد یعنی از همبستگی و یکپارچگی اجتماعی برخوردار باشد.

–    دارای سرپناه شهری پایدار باشد. بدین مفهوم که برای مردم شهر خانه سازی شایسته در استطاعت همه وجود داشته باشد.

–    از محیط زیست شهری پایدار با حفظ اکوسیستم های باثبات برخوردار باشد.

   در یک نگاه در می یابیم که شاخص های بالا یعنی شرایط توسعه پایدار شهری، دقیقاً مانند شرایط توسعه پایدار اقتصادی است. اما قبل از اینکه به مقوله پایداری و ناپایداری در درآمدهای شهری پرداخته گردد، ضروری است که تعاریف درآمدهای پایدار3 ارائه گردد. از نظر هیکس4 درآمد پایدار عبارت است از حداکثر درآمد قابل دستیابی در یک دوره زمانی با تضمین ایجاد همان میزان درآمد در دوره آینده با در نظر گرفتن محدودیت های منابع، نیروی کار و سرمایه های تولیدی(یاری،1390،ص13). به عبارت دیگر آن دسته از کدهای درآمدی شهرداری که از دو خصیصه تداوم پذیری و مطلوب بودن برخوردار باشند و برای دستیابی به آن بتوان برنامه ریزی های لازم را صورت داد، درآمد پایدار محسوب می گردند. تداوم پذیری اقلام درآمدی یعنی اینکه به گونه ای باشند که در طول زمان قابل اتکاء باشند. تداوم پذیری مربوط به درآمدهایی می باشند که بر حسب قانون به صورت سالانه و یا ماهیانه و یا منافع حاصله وجود دارد. بنابراین کلیه اقلام درآمدی که به هر دلیل تحت تأثیر شوک، بحران ها، تغییر قوانین و مقررات و نوسانات اقتصادی اند قابل اتکاء نبوده و خصیصه اول پایداری در آن ها ضعیف خواهد بود(عندلیب و ثابت مقدم،1388،ص85). پایدار بودن منابع درآمدی برای شهرداری ها از این حیث اهمیت دارد که برای برنامه ریزی های شهری به برآورد دقیق از میزان و زمان تحقق درآمدها نیاز است. لذا شهرداری ها برای اجرای طرح های فنی و عمرانی خود نیاز به جذب درآمد قابل توجهی دارند. در مسیر جذب درآمدهای پایدار شهری بهره‌مندی از تجربه‌های موفق دیگر کلانشهرها و یا سایر کشورهای موفق در این زمینه ها می تواند سازنده باشد. تجربه شهرداری های کشورهای پیشرفته در زمینه شیوه کسب درآمد و تأمین هزینه های شهر حاکی از انجام مطالعات گسترده در زمینه دستیابی به راهکارهای کارآمد جهت تأمین منابع درآمدی جدیدی برای تأمین هزینه های شهر و شهرداری هستند. همچنین در تعدادی از شهرداری های کشورمان اولین محدودیت برای حل مسایل شهری و ناکارآمدی خدمات رسانی به شهروندان ناشی از فقدان منابع مالی کافی بوده است و از آنجایی که منابع درآمدی پایدار سهم ناچیزی در تأمین مالی شهرداری ها دارند بنابراین، درآمد شهرداری ها باید در ماهیت خود به سمت منابع پایدار، منظم و قابل وصول حرکت کند و منابع درآمدی ناپایدار، جای خود را در ردیف های درآمدی شهرداری ها به منابع پایدار، مستمر و قابل وصول بدهد(علی آبادی و معصوم،1380،ص2). افزایش گرایش اتکای منابع مالی شهرداری ها به درآمدهای حاصل از تخلفات و دریافت جرایم، و قانونی کردن فعالیت های عمرانی مغایر با اهداف و محتوای طرح های مصوب و قانونی و اولویت دادن به معیارهای اقتصادی در اجرای طرح های توسعه شهری، معماری و شهرسازی و به طور کلی پایداری توسعه شهری را با معضلات جدی مواجه نموده است. از این رو بحث این است که از یک سو با یک نظام درآمدی ضعیف، نامناسب و ناپایدار مواجه هستیم و از سوی دیگر در هزینه ها یک وزنه تعادل بخشی برای تعدیل ها وجود ندارد. نتیجه این وضع از دید مالی، انباشت بدهی ها، فروش دارایی ها و گرفتار شدن در تنگناهای مالی است. از دید شهرسازی و برنامه ریزی شهری، نتیجه چنین وضعی کاهش کارایی شهر، کاهش ایمنی شهر و به خطر افتادن سلامت شهروندان است که قابل تداوم نمی باشد(هادی زنوز، 1389). به همین دلیل شهرداری ها در تأمین درآمدهای پایدار و در راستای تحقق اهداف اقتصاد مقاومتی در حوزه مدیریت شهری، طوری برنامه ریزی نمایند که عدم تعادل های موجود میان سهم وصول درآمدهای ناپایدار مانند درآمدهای حاصل از فروش تراکم در منابع درآمدی کلان شهرهای کشور را با جایگزینی منابع درآمدی پایدار جبران نمایند. بررسی آثار منابع درآمدی شهرداری ها، با توجه به ضوابط و مقررات شهرسازی نشان می دهد که اتکای منابع درآمدی شهرداری ها به ضوابط و مقررات شهرسازی و ساختمان به سه شکل رواج دارد(شورجه و شاکری،1392،ص50):

–    درآمد حصل از تخلفات و صدور جرائم

–     صورت قانونی بخشیدن به ساخت و سازهای مغایر با اهداف و آرمان های شهرسازی و طرح های مصوب

–    کسب درآمد از محل پروژه های درآمدزا از طریق اولویت بندی اجرای طرح های توسعه شهری با معیارهای اقتصادی  مالی.

    درآمد حاصل از فروش تراکم در بخش ساخت و ساز شهری، هر چند می تواند به نوسازی شهری کمک شایانی بکند، ولی به دلیل هزینه بالای نگهداشت شهری عملاً هزینه فروش تراکم در شهر و در بخش ارائه خدمات صرف می شود و در بخش توسعه عمران با کمبود و کسری بودجه و اعتبار مواجه می شود.

 مالیات بر دارایی(عوارض نوسازی)

    مالیات و عوارض، از مهم ترین منابع بهینه شهرداری ها در کشورهای پیشرفته جهان است که بابت اداره شهر از درآمدها، اموال، دارایی ها و مصارف اشخاص حقیقی و حقوقی دریافت می گردد و صرف خدمات شهری مانند احداث، و بازسازی بلوارها، خیابان ها، کوچه ها، پل ها و ایستگاه های آتش نشانی، مجاری آب، نهاد کتابخانه های عمومی، پارک ها، بوستان های عمومی، مناسب سازی گذرگاه ها و ساماندهی معابر و …. می شود که نقش محوری در جهت بالا بردن کیفیت زندگی در محیط های شهری، فراهم کننده امکانات، و ارائه خدمات عمومی ایفا می کند. بر اساس تئوری فدرالیزم مالی تنها مالیات مناسب برای دولت های محلی و شهرداری ها، مالیات های است که مدیریت آن ها به صورت محلی آسان بوده و مشمول سکنه محلی شده و مسائلی در زمینه هماهنگ سازی یا رقابت بین دولت های محلی و منطقه ای یا بین دولت های محلی منطقه ای و ملی ایجاد نکند(Bird,2001).

    هر کشوری فارق از نظام حکومتی خود، یکی از سه منبع مالیاتی را در سلسله مراتب حکومتی، دریافت می کند(جمشیدزاده،1387):

–    مالیات بر درآمد به دست حکومت مرکزی یا فدرال

–    مالیات بر مصرف به دست حکومت ایالتی یا مرکزی

–    مالیات بر دارایی به دست حکومت های محلی(شهرداری ها)

    از میان سه منبع اصلی مالیاتی(مالیات بر درآمد، مالیات بر مصرف و مالیات بر دارایی)، مالیات بر اموال و دارایی های غیرمنقول، بیش از دو منبع مالیاتی دیگر به عدالت مالیاتی و عدالت اجتماعی نزدیکتر است.  با ملاحظه تجربیات جهانی، برای وضع مالیات و عوارض سه سطح محلی، ایالتی و ملی می توان در نظر گرفت و از این حیث که چه نوع مالیاتی به کدام سطح تعلق می گیرد در کشورهای مختلف متفاوت است. در برخی از کشورها، برخی مالیات ها از سطحی به سطح دیگر با هدف باز توزیع سرمایه ها برای تحقق عدالت اجتماعی، گای در تنگناها و ابهامات بوروکراتیک، از اهداف اصلی خود منحرف شده و یا این که سطحی را به شدت وابسته به سطوح دیگر می کند. در برخی از کشورها سطح مالیاتی از هم تفکیک شده و مانع از تداخل آن ها در هم ی گردند. همچنین زمانی که سطوح بالاتر اموری را به سطوح پائین تر واگذار می کنند، لازم است تأمین مالی مناسب با آن مشخص گردد(Friedrich et al,2003). …

 الگو های نوین تأمین مالی

     همانطور که اشاره شد درصد قابل توجهی از درآمد شهرداری ها از طریق فروش تراکم و صدور پروانه ساخت حاصل می شود و در دوره های رکود و رونق نوسان می یابد. شهرداری ها، بخشی از نیاز درآمدی شان را از طریق مالیات های محلی، وجوه انتقالی از دولت مرکزی و دیگر منابع درآمدی برآورده می کنند. اما این منابع درآمدی نمی توانند تمام نیازهای سرمایه گذاری و عمرانی شهرداری ها را پوشش دهند. بنابراین یافتن منابع درآمدی پایدار به منظور تأمین مالی پروژه های زیرساخت شهری، اهمیت فوق العاده ای دارد. در این میان ضروری به نظر می رسد که شهرداری ها به منظور تجهیز منابع مالی به بازارهای مالی و مشارکت با بخش خصوصی روی آورند(آبگون،1389). در تمامی نظریات و الگوهای رشد اقتصادی، سرمایه به عنوان موتور محرکه رشد و توسعه اقتصادی شهرها معرفی شده است و لذا اتخاذ تدابیر مناسب جهت جذب سرمایه کافی برای تأمین منابع مالی طرح های اقتصادی از مهم ترین اهداف مدیریت شهری می باشد. این امر و ناکافی بودن منابع پایدار درآمدی به ویژه در کلان شهرها جذب سرمایه های داخلی را اجتناب ناپذیر کرده است. منطق مشارکت بخش خصوصی در ارائه خدمات عمومی محلی، بهبود کارایی و اثربخشی خدمات است. همچنین شهرداری ها در برخی موارد به این دلیل سمت بخش خصوصی رفته اند که خودشان اجازه ندارند از بازار سرمایه استقراض کنند یا نمی خواهند این کار را انجام دهند. مزیت اصلی مشارک عمومی-خصوصی این است که شهرداری ها از انجام مسئویت های مالی در مورد هزینه های سرمایه ای آتی خلاصی می یابند و این امکان را به دست می آورند که بدون ایجاد بدهی برای شهرداری، تسهیلاتی را ایجاد کنند. ایجاد تسهیلات و پیگیری برنامه ها توسط بخش خصوصی مخارج عملیاتی شهرداری را کاهش داده و ممکن است شهرداری را قادر نماید درآمد بیشتری کسب کند(یاری،1390،صص12-11). دلیل رونق و افزایش روزافزون استفاده از سرمایه گذاری با مشارکت بخش خصوصی این است که هم پژوهشگران اقتصادی و هم مدیران شهری، روز به روز بیشتر به مزایا و تبعات مثبت حاصل از سرمایه گذاری های مذکور پی می برند. کاهش هزینه ها و تخصیص بهتر ریسک ها، استفاده از سرمایه های بخش خصوصی و به دنبال آن خلاقیت و ارائه تکنولوژی های جدید به منظور کاهش هزینه های اجرایی پروژه ها، انتقال تکنولوژی از شرکت مجری پروژه به نیروهای داخلی و انجام سریعتر خدمت و فعالیت ها در بخش های عمومی از مزایای مرتبط با اجری صحیح و مناسب مشارکت بخش عمومی-خصوصی5 است(شایگان،1389). از طرف دیگر با توجه به این که در این الگو شریک خصوصی تا مدت زیادی پس از راه اندازی پروژه، مسئولیت بهره برداری از آن را بر عهده دارد و در طول این مدت کلیه مخارج مربوط به تعمیرات و نظایر آن بر عهده خودش است. لذا در طول ساخت پروژه، سعی در ارتقای هر چه بیشتر کیفیت ساخت خواد داشت تا به این ترتیب بتواند در مخارج آتی مربوط به تعمیرات، صرفه جویی نماید(Grahame,2003). بر اساس تجارب بین المللی درصورت وجود ساختارهای ارتباطی شفاف و دقیق و پیش بینی و تحلیل صحیح ریسک های مختلف اقتصادی، اجتماعی و سیاسی و نیز تکنیکی این پروژه ها، چنین پروژه هایی خواهند توانست افزایش تزریق سرمایه بخش خصوصی به پروژه های زیرساختی مختلف را به همراه داشته و به این ترتیب کیفیت سرمایه گذاری در پروژه های زیرساختی را افزایش دهند. با این اوصاف به نظر می رسد که شهرهای ایران به ویژه کلان شهرها، می توانند از این روش، با توجه به استفاده فراگیر و گسترده آن در کشورهای در حال توسعه و توسعه یافته و تجربیات گوناگون و متنوع موجود در انجام پروژه های مختلف شهری به ویژه در بخش حمل و نقل عمومی، احیای بافت های فرسوده، گسترش زیرساخت های فناوری اطلاعات، ایجاد فضای اوقات فراغت و تفریحی، معابر، بزرگراه های شهری و امثال آن ها استفاده نمایند. اما با توجه به اجزای یک مشارکت بخش خصوصی و عمومی موفق، تحلیل پیامدها و ایجاد زمینه ها و بسترهای قانونی و اجتماعی مربوطه ضرورتی کلیدی دارد. یکی از دلایلی که می توان برای کاهش هزینه این پروژه ها بیان نمود، حساسیت بسیار زیاد بخش خصوصی بر سودهای سرمایه گذاری هاست و طبیعتاً یکی از کلیدی ترین پایه های افزایش سوددهی در کلیه سرمایه گذاری ها، تلاش برای کاهش هزینه تمام شده است. اما تفاوتی کلیدی بین پروژه های مناقصه ای(مشارکت بخش خصوصی، صرفاً در ساخت یک پروژه عمرانی و سپس تحویل آن به بخش عمومی) و پروژه های مشارکتی(مشارکت بخش خصوصی با بخش عمومی در تأمین مالی، ساخت، بهره برداری و کسب درآمد از بابت راه اندازی پروژه) وجود دارد. علی رغم این که در پروژ های مناقصه ای نیز، بخش خصوصی انگیزه زیادی برای کاهش هزینه ها دارد، اما ممکن است در چنین شرایطی کاهش هزینه های ساخت و تکمیل پروژه، همراه با کاهش شدید کیفیت پروژه و در نتیجه افزایش چشمگیر هزینه های تعمیرات و نگهداری پروژه در آینده همراه باشد. در واقع در پروژه های مناقصه ای، با توجه به این که پیمانکار خصوصی پس از اتمام پروژه مبلغ مربوط به قرارداد خود را مستقیماً از کارفرمای بخش عمومی دریافت می کند و پس از آن هم دیگر کاری با پروژه مذکور ندارد، لذا حساسیت بسیار ناچیزی نسبت به کیفیت پروژه و همچنین هزینه های آتی مربوط به تعمیر و نگهداری آن خواهد داشت(موسوی،1389). در پژوهش مفصلی که توسط دپارتمان مهندسی عمران و محیط زیست دانشگاه ملبورن صورت گرفته و نتایج نهایی آن در دسامبر 2008 منتشر شده است، اکثریت قریب به اتفاق پروژه‌های عمرانی که در استرالیا به صورت سرمایه‌گذاری مشارکتی بخش‌های عمومی و خصوصی انجام شده‌اند، دارای هزینه متوسط کمتری نسبت به پروژه‌های مشابهی بوده‌اند که به صورت سنتی و بدون مشارکت بخش خصوصی یا صرفا با مشارکت دادن بخش خصوصی در مناقصه مربوط به فرآیند ساخت پروژه انجام شده‌اند. پروژه‌های مشارکتی مورد بررسی در پژوهش مذکور، در زمینه‌ زیرساخت‌های عمرانی، حمل و نقل، بازیافت زباله، گسترش فناوری اطلاعات، تامین آب و انرژی بوده‌اند و برآورد شده است که در اثر سرمایه‌گذاری مشارکتی با بخش خصوصی به طور میانگین 28 درصد در هزینه تمام‌ شده این پروژه‌ها صرفه‌جویی شده است. جالب این که تحقیق مذکور برآورد می‌کند هزینه تمام ‌شده پروژه‌های مشارکتی با بخش خصوصی حتی نسبت به پروژه‌های مناقصه‌ای هم به طور بسیار محسوسی پایین‌تر است. همچنین گزارش پژوهشی انستیتوی صنایع ساخت ایالات متحده6، پس از بررسی 351 پروژه عمرانی مربوط به بخش حمل و نقل در آمریکا که بین سال‌های 92 تا 97 میلادی به بهره‌برداری رسیده‌اند، تخمین می‌زند پروژه‌هایی که با شراکت بخش عمومی و خصوصی اجرا شده‌اند، مدت زمان ساخت آن ها به طور متوسط 33 درصد کمتر از پروژه‌های مشابهی بوده است که با روش مناقصه‌ای (مشارکت بخش خصوصی صرفا در ساخت پروژه) انجام شده‌اند(هاشم خانی و قادری،1392).

    رویکردهای نوین تأمین مالی در کشورمان چند سالی است که در برخی از کلانشهرها مورد استفاده قرار گرفته است و شهرداری تهران در این زمینه پیشرو بوده است. در سال 1388 کمیته مالی و سرمایه گذاری شهرداری تهران(مرکز مطالعات و برنامه ریزی) پروژه پژوهشی «طراحی الگوی خدمات فاینانس پروژه های شهر تهران با رویکرد استفاده از خدمات بانکی، بیمه ای و بورسی» را پیشنهاد و تصویب نمود و اجرای آن را به مرکز مطالعات تکنولوژی دانشگاه صنعتی شریف واگذار کرد. هدف از انجام پروژه فوق، بررسی و پیشنهاد گزینه های مناسب جهت تأمین مالی پروژه های شهری و کمک به ارتقای دانش مالی شهرداری تهران بوده است. به طور کلی در این پروژه پژوهشی مطالعات نظری و میدانی در چهار حوزه ارائه شده است که عبارت است از: بررسی انواع الگوها و نهادهای تأمین منابع مالی و مبانی نظری مرتبط با آن، بررسی ساختارها و فرایندهای تأمین مالی و مشارکت در شهرداری تهران، بررسی و دسته بندی انواع پروژه ها و مأموریت های شهرداری و در نهایت امکان سنجی های قانونی، فنی و حقوقی ابزارها، الگوها و نهادهای مرتبط با تأمین مالی پروژه های شهری(موسوی،1390). به نظر می رسد با عنایت به نیمه تمام ماندن بسیاری از پروژه های زیربنایی و عمرانی کشور که به دلایل گوناگون نظیر تغییر مدیران و مسئولان زیربط، کمبود بودجه، تغییر اولویت های برنامه ای مسئولان و غیره روی داده است، نگاه ویژه به الگوی های نوین تأمین مالی نظیر مشارکت بخش عمومی-خصوصی می تواند دولت و نهادهای عمومی و به ویژه شهرداری ها را در اتمام و بهره برداری پروژه های فوق یاری رساند. رویکرد شراکت بین دولت های محلی و شهرداری ها با بخش خصوصی در ساخت و بهره برداری از پروژه های مختلف شهری، می تواند به کاهش زمان ساخت و قیمت تمام شده و بهبود کیفیت پروژه های عمرانی شهرها منجر گردد.

 نتیجه گیری

    دستیابی به الگوی پایدار منابع مالی برای تأمین هزینه های جاری و عمرانی شهر، از مهم ترین عوامل پایداری شهری است که امکان سرمایه گذاری در نظام زیر ساخت های توسعه ای شهر را فراهم می کند. گسترش دامنه فعالیت های مدیریت شهری و تشدید مشکلات ناشی از افزایش جمعیت شهرنشین مانند حاشیه نشینی، بیکاری، کمبود مسکن، آلودگی های زیست محیطی، معضلات ترافیکی و حمل و نقل درون شهری و سایر معضلات اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی، بر اهمیت تأمین منابع مالی مدیریت شهری می افزاید. شناخت نقاط قوت و ضعف سیستم های کنونی درآمدی شهرداری ها می تواند موانع و فشارهای موجود بر مدیریت شهری را کاسته و سبب بهبود عملکرد متولیان و مدیران شهری گردد. اتکاء شهرداری ها به عوارض حاصل از صدور پروانه ساخت و ساز و فروش تراکم، علاوه بر بی ثباتی و عدم توانایی در برنامه ریزی صحیح منابع درآمدی، باعث بروز نوساناتی در دوران رونق و رکود مسکن می گردد و افزایش قیمت ها را به دلیل افزایش انگیزه های سوداگری در بر خواهد داشت. با توجه به نقش کلیدی شهرداری ها در اقتصاد شهری، برنامه ریزی صحیح اقتصادی با محوریت توجه به درآمدهای پایدار، عامل مهمی برای کاهش سوداگری و سودجویی خواهد بود و لذا تبیین برنامه ای جامع و بلند مدت با در نظر گرفتن شاخص هایی نظیر توجه به اقتصاد شهری و سرمایه گذاری های زیربنایی در الگوی اقتصاد مقاومتی می تواند شهرداری ها را در تولید و ارائه خدمات مطلوب تر یاری رساند. یکی از این رویکرد ها، حرکت به سمت تقویت درآمدهای پایدار به ویژه عوارض نوسازی و بهره مندی از ابزارهای جدید تأمین منابع مالی نظیر جذب سرمایه گذاران داخلی و خارجی است که موفقیت شهرداری ها در این عرصه نیازمند قوانین و مقررات و حمایت های قانونی از سوی دستگاه های ذیربط و جلب اعتماد سرمایه گذاران و شهروندان است. به منظور جذب منابع مالی و اعتباری بخش خصوصی و غیر خصوصی و بهبود امور سرمایه گذاری و مشارکت و بهینه سازی چرخه اجرائی آن، هماهنگی و ایجاد زمینه مناسب در جهت استفاده از منابع موجود شهرداری، دستورالعمل نحوه فعالیت و دفاتر مشاوره خدمات سرمایه گذاری و تعیین سرفصل هایی از اقدامات شهرداری ها در بخش های زیرساختی برای استفاده از ظرفیت های بخش خصوصی ضروریست. این امر می تواند با تقویت کمیسیون های اقتصادی شوراها برای جلب مشارکت سرمایه گذاران و برونسپاری امور شهر به آنان و اتخاذ تدابیر مناسب در قانون شوراها و آیین نامه های اجرایی شهرداری ها به منظور اعطای معافیت های مالیاتی برای سرمایه گذاران و تشویق آنان برای سرمایه گذاری در مناطق محروم و کمترتوسعه یافته شهر محقق گردد. علاوه بر این موارد با اولویت بندی طرح ها و انتظارات جهت سرمایه گذاری های عمرانی و زیربنایی در شهرها و تلاش و برنامه ریزی برای افزایش امنیت سرمایه گذاران از طریق ثبات در سیاست ها و قوانین اجرایی و همچنین رفع موانع سرمایه گذاری از طریق اجرای کامل سیاست های خصوصی سازی و فعالیت بانک ها و شرکت های بیمه خصوصی در سطح گسترده می توان گام های مؤثری در رفع موانع سرمایه گذاری در بخش های زیربنایی برداشت. لذا در همین راستا ضرورت تهیه طرح جامع شناسایی قابلیت ها و ظرفیت های شهرداری جهت مشارکت و سرمایه گذاری بخش خصوصی به منظور معرفی الگوهای نوین سرمایه گذاری و مشارکت بخش خصوصی در اجرای پروژه های عمرانی شهر منطبق با الگوهای اقتصاد مقاومتی ضروری به نظر می رسد. در حال حاضر تنها زیرساخت قانونی کشورمان در خصوص مباحث اقتصادی و سرمایه‌گذاری منحصر به «شیوه‌نامه سرمایه‌گذاری شهرداری‌ها» است که اولین بار در سال 1385 توسط شهرداری تبریز تدوین و در شورای اسلامی این شهر تصویب و به مدت دو سال و به‌ صورت آزمایشی اجرایی شد. با مشخص شدن آثار مفید آن، تعدادی از کلان‌شهرها و مراکز استان‌ها آن را در شوراهای خود تصویب و اجرایی کردند و در نهایت در اردیبهشت سال 90 وزارت کشور نسخه دیگری تدوین و به شهرداری‌های کشور ابلاغ کرد. در فروردین سال 93 شیوه نامه کامل‌تری از سوی کمیته سرمایه‌گذاری کلان‌شهرهای کشور تهیه شد که نیاز است وزارت کشور، سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی نسبت به تهیه و تدوین و تصویب قانون جامع سرمایه‌گذاری و فعالیت‌های اقتصادی در شهرداری‌های کشور اقدام کنند. لذا به نظر می رسد تصویب جایگاه سازمانی مشخص برای فعالیت‌های اقتصادی، سرمایه‌گذاری، مشارکت و بهره‌مندی از شیوه‌های نوین تأمین مالی در شهرداری‌ها خواهد توانست در تحقق سیاست‌های اقتصاد مقاومتی نقش سازنده ای را ایفا کند.

منبع