برخی از اصول این برنامه عبارت بودند از: قدرت‌زدایی از نیروهای محلی، سرکوب نهادهای دینی، برقراری بوروکراسی سراسری، ایجاد ارتش مدرن سراسری و استقرار نظام وظیفه، ایجاد نظام قضائی جدید و گذار از پراکندگی نظام قضائی سنتی، ایجاد وحدت پولی و مالی، شکل‌دهی نظام‌های آمارگیری و ثبت اسناد، به وجود آوردن نظام کنترل و سازماندهی سراسری مبتنی بر اطلاعات، ایجاد نظام آموزشی جدید، ترویج ملی‌گرایی و اقدام در راستای ملت‌‌سازی، ولی مانند سایر تجربه‌های مربوط به دولت نئوپاتریمونیال، روی دیگر ماجرای دولت‌سازی پهلوی، تداوم و رسوخ ویژگی‌های حکمرانی سنتی ایرانی به ساخت جدید دولت بود؛ ویژگی‌هایی که به‌تدریج از حاشیه به متن دولت جدید آمدند و بر آن مسلط شدند. این بده و بستان دوسویه، ترکیب نهادی ویژه‌ای را به وجود آورد که نه با دولت پاتریمونیال ضعیف سنتی یکسان است و نه با دولت مدرن هماهنگی دارد و بیانگر ماهیت دولت پهلوی، به عنوان یک رژیم نئوپاتریمونیال است.
اگر یکی از وجوه دولت جدید، در قالب نوسازی ساختار دولت و چیرگی بر ضعف ساختاری دولت سنتی بروز یافت، رویه و سویه پاتریمونیال دولت جدید با ویژگی‌هایی مانند شخص‌مداری و بهره‌برداری خودسرانه حاکم از منابع عمومی، خاندان‌سالاری و ظهور دربار به عنوان نهاد محوری دولت، تبدیل نهادهای دولتی به بازوی شخص حاکم و خاندان او و وسیله تحکیم قدرت آنها، تخریب جامعه مدنی و سیاست‌زدایی از جامعه مشخص می‌شود. در این میان، ثروت‌اندوزی شخص حاکم و دربار سلطنتی و شکل‌گیری نهادهای مالی و اقتصادی دربار، از مهم‌ترین نشانه‌های رسوخ وجوه سنتی حکمرانی به ساختار دولت پهلوی بود.
نهادهای مالی دربار ، ستون‌های حفظ رژیم پهلوی
ثروت‌اندوزی شاه و دربار، ایجاد نهادهای مالی به عنوان نقطه اتکای دربار و در نهایت، استقرار سازوکارهای حامی‌پرورانه، کلیدی‌ترین ویژگی‌ها و پایه‌های رژیم پهلوی، به عنوان یک رژیم نئوپاتریمونیال بوده‌اند. در فقدان مولفه‌های متعارف تحکیم رژیم، مانند وفاداری برآمده از باور ایدئولوژیک (مانند رژیم‌های ایدئولوژیک انقلابی)، نهادهای میانجی و بسیج‌گر حزبی (مانند رژیم‌های حزبی) یا تعهد برآمده از پایبندی به قانون (مانند رژیم‌های دموکراتیک)، رژیم پهلوی کوشید پایداری خود را از طریق یک نظام دوگانه مبتنی بر کیفردهی به مخالفان و پاداش‌‌دهی به وفاداران تضمین کند. اگر نهادهای سرکوب، وجه کیفردهی این نظام بودند، نهادها و سازوکارهای حامی‌پرورانه، رویه پاداش‌دهنده این رژیم را تحقق می‌بخشیدند. سازوکارهای حامی‌پرورانه، طیفی از اقدامات را در بر می‌گرفت که متضمن سود رساندن به افراد و گروه‌ها به منظور تضمین وفاداری آنها به حاکم، خاندان او و دولت تحت کنترل دربار بود.
یکی از جنبه‌های مهم سازوکارهای حامی‌پرورانه در رژیم پهلوی، از طریق شخصی‌سازی دولت و نهادها و منابع آن توسط حاکم و خاندان او تحقق می‌یافت، به گونه‌ای که پهلوی‌ها کوشیدند از موقعیت‌ها و مواهب دولتی به عنوان ابزار شخصی در خدمت مناسبات حامی‌پرورانه موردنظر خود بهره ببرند، ولی بخش دیگری از فرآیند توزیع رانت، تنها در صورتی امکان‌پذیر خواهد بود که منابع مالی مستقیمی در اختیار حاکم و دربار او قرار داشته باشد تا از این طریق، اقدام به تطمیع، خرید وفاداری و توزیع رانت کنند. طبیعی است که اهمیت چنین منابعی در شرایط بحرانی بیشتر می‌شد، از همین رو، پهلوی‌ها از همان ابتدای صعود به قدرت کوشیدند از طریق تاسیس نهادهای اقتصادی، دست به نوعی ثروت‌اندوزی شخصی و خاندانی بزنند که پشتوانه مالی و اقتصادی آنها محسوب می‌شد. می‌توان فرآیندی را نشان داد که طی آن، رضاخان با تاثیر‌پذیری از دغدغه‌های حفظ نظام تازه‌تاسیس و تلاش در راستای ایجاد تکیه‌گاه مالی شخصی خاندانی، اقدام به ثروت‌اندوزی شخصی و بنیان‌گذاری نهادهای اقتصادی کرد. اثر و فایده این اقدام به طور مشخص، پس از شهریور ۱۳۲۰ برای شاه جدید آشکار و باعث شد که او نیز این رویه را حفظ کند و به آن ابعاد جدیدی ببخشد.
ثروت‌اندوزی شخصی و تاسیس اداره املاک اختصاصی پهلوی (۱۳۲۰-۱۳۰۴)
استقرار پادشاهی پهلوی، با برآمدن دربار در مرکز قدرت سیاسی همراه بود. انتصاب عبدالحسین تیمورتاش کاردان به وزارت دربار، حاکی از اراده شاهی برای تبدیل دربار به مرکز قدرت سیاسی و اقتصادی کشور بود. در این فرآیند، انباشت ثروت نیز جزئی از روند قدرت‌یابی دربار به شمار می‌آمد؛ در جامعه‌ای که زمین و زمین‌داری در ایران و تمام جوامع سنتی همواره یکی از منابع قدرت و اعتبار اجتماعی تلقی می‌شد.
تثبیت قدرت شخصی حاکم، با افزایش دارایی شخصی وی، به‌ویژه املاک، در هم تنیده بود. در چنین زمینه‌ای، تمایل رضاخان به ثروت‌اندوزی، به‌ویژه زمین‌داری، امر عجیبی نبود. ناظران دوره پهلوی هم‌رای با هم، از علاقه بی‌حد و حصر شخص اول به ملک و ملک‌داری سخن گفته‌اند؛ علاقه‌ای که از همان روزهای نخست صعود به قدرت آشکار شد.
رضاشاه به اموال و املاک چند نفر طمع بسیار داشت: سپه‌سالار تنکابنی، سردار معزز بجنوردی، اقبال‌السلطنه ماکوئی، امیر مؤید سوادکوهی، شیخ خزعل و فرمانفرما آزاد. این افراد، مالکان بسیار قدرتمندی بودند که اکثرا با سرکوب و مصادره نظامی اموال روبه‌رو شدند و اموال گسترده آنان، به‌رغم مصادره به حکم دولت، پس از گذراندن مراحل گوناگون، در اختیار رضاخان قرار گرفت. تحویل‌ندادن املاک و اموال مصادره‌ای، یکی از مهم‌ترین عواملی بود که سبب شد، اقلیت مجلس پنجم، استیضاح رضاخان را آغاز کند؛ هرچند به نتیجه نرسید. سپه‌سالار، بزرگ‌ترین مالک شمال و دارای املاک بسیار مرغوبی بود. وزارت دارایی، فشار شدیدی با عنوان بدهی مالیاتی به وی وارد ساخت و املاکش را مصادره کرد. اندکی بعد، سپه‌سالار خودکشی کرد و تمام اموالش به عنوان مالیات معوقه، به وزارت دارایی و در جریان فروش املاک خالصه، به رضاخان منتقل شد. این مسیر مصادره املاک به گونه‌ای مداوم ادامه داشت. املاک مرغوب توسط نظامیان مستقر در جای‌جای کشور تصاحب و به نام شاه ثبت سند می‌شد. «قانون قطع علاقه» نیز در این مسیر کمک زیادی به شاه و دربار کرد. بر اساس این قانون، هر کس که دولت، قطع علاقه وی به زمین و دارایی‌اش را صلاح می‌دانست، موظف به فروش و جابه‌جایی املاک در نقطه موردنظر وزارت دارایی و عدلیه بود. این روند تا جایی ادامه داشت که در سال ۱۳۱۱ املاک بسیاری از خوانین مازندران و گرگان مصادره شده و به سایر نقاط مانند فارس و کرمان انتقال یافته و رضاخان به مالک بزرگ این سرزمین تبدیل شده بود.
مجموعه املاکی که شاه در شمال تصاحب کرد، از فریمان خراسان آغاز می‌شد و تا گیلان ادامه داشت. افزون بر این، املاک گسترده‌ای در کرمانشاه، ایلام، بجنورد، تهران، لرستان و ورامین به نام رضاخان سند خورده بود. این مصادره اموال، بر اساس «دفتر صورت املاک همایونی»، به دو بخش قابل تقسیم است: ۶۰درصد از دولت تحویل گرفته شده و ۴۰درصد از اشخاص، خریداری یا خلع مالکیت شده است.
بخش مهمی از املاک دولتی، املاکی هستند که با سرکوب عشایر و سیاست تخت‌قاپو در سراسر ایران، به نفع دولت مصادره شدند و در نهایت، در زمره املاک اختصاصی قرار گرفتند. هارت، وزیر مختار آمریکا در ایران، این ثروت‌اندوزی را به قدری گسترده می‌داند که از رضاخان به عنوان «بزرگ‌ترین مالک جهان» نام می‌برد.
فرآیند ثروت‌اندوزی شخصی در نهایت به جایی رسید که ضرورت ایجاد نهادی برای مدیریت آن از سوی دربار احساس شد؛ بنابراین در سال ۱۳۱۴، «اداره املاک اختصاصی»، به طور رسمی بنا نهاده شد. نقطه آغاز تاسیس اداره املاک اختصاصی، تصویب قانون فروش خالصه دولتی در مجلس است. پس از آن، وزارت دارایی اعلان فروش املاک خالصه دولتی را منتشر کرده و اولویت خرید را به کسی می‌دهد که کل املاک خالصه را به صورت یکجا بخرد. سپس، نماینده اداره دارایی، املاک خالصه را به نماینده تعیین‌شده رضاشاه، فرماندار نظامی گرگان تحویل داده و به این ترتیب، املاک خالصه، بدون ردو بدل شدن پولی، در زمره املاک سلطنتی قرار می‌گیرد. پس از مدتی، مامور محاسباتی از سوی دربار، وارد شده و اقدام به ضبط املاک خالصه و اراضی اطراف آن می‌کند؛ ده‌های خالصه، هنگام تصرف، از چهار جهت گسترده شده، ده‌های مجاور را نیز با خود هم‌نام می‌کردند. ده‌های دارای نام مشابه و حتی دهی که خالصه نبود، اما زمین خوبی داشت، نیز خالصه به شمار آمده و سند آن به نام رضاشاه صادر می‌شد. در این زمان، تمام املاک دولتی، به نام رضاخان سند می‌خورد و در عمل لفظ خالصه، به معنای املاک دولتی، بار معنایی خود را از دست داده و به املاک پهلوی تبدیل می‌شد. شیوه تصرف املاک، بسیار جبری و فاقد هرگونه سازوکاری بود و قدرت اداره املاک اختصاصی در راستای درهم شکستن قدرت طوایف و قبایل به کار گرفته می‌شد. در این فرآیند، بهره‌برداری از نیروی کار رعیت نیز امری عادی بود. قدرت نظامی محلی، به عنوان ضمانت اجرای برنامه بیکاری رعیت، به کار گرفته می‌شد.
فعالیت اداره املاک اختصاصی، ابتدا تنها به همین املاک و زمین‌ها محدود بود، اما رفته‌رفته دایره فعالیت‌های خود را گسترش داد؛ تا جایی که بنا به گزارش سرگرد افشار طوس، در سال‌های پایانی سلطنت رضاشاه، اداره املاک اختصاصی در حوزه‌هایی چون مستغلات رعیتی، مرتع، غله‌کاری، حق‌الارض، کوره زغال، صیفی‌کاری، آسیاب، آجر، آهک، فروش سبزی، شن و ماسه، صید ماهی و… فعالیت می‌کرد. جنس این درآمدها نشان‌دهنده این است که اداره املاک، نه‌تنها نهایت استفاده را از املاک می‌برد، بلکه با تمام قوا از منابع طبیعی و ملی نیز بهره‌برداری می‌کرد. این تشکیلات نظامی مالی توسط افسران ارتشی تحت فرماندهی بوذرجمهری، فرمانده لشکر «یک» تهران و سرپرست کل املاک اختصاصی سلطنتی اداره می‌شد.
تیمسار درخشانی که در سال ۱۳۱۹ به عنوان بازرس املاک اختصاصی برگزیده شد، محدوده املاک اختصاصی را «از شمال به بحر خزر و از جنوب به جبال البرز» نقل می‌کند که کنایه از کل شمال ایران است. وی املاک اختصاصی را تعداد بی‌شماری دهات بزرگ، مزارع برنج‌کاری، پنبه‌کاری، کارخانه‌های پنبه پاک‌کنی، برنج‌کوبی، چای‌سازی، چیت‌سازی، مهمانخانه، پلاژها و… می‌دانست. افراد مجبور بودند با دریافت مبلغ اندکی، زمین خود را واگذار کرده و به افتخار رعیتی اعلیحضرت دست یابند. افسران مسوول نیز برای ترفیع، استشهادهای محلی گردآوری کرده و مناطق گسترده حاصل‌خیز را به دهات کوچک متعلق به شاه پیوند می‌زدند.
محمدرضا پهلوی، در کتاب «انقلاب سفید»، می‌گوید، در زمان انتقال سلطنت، بیش از دو هزار دهکده تحت مالکیت وی قرار گرفت. مجد این آمار اعلامی را نمی‌پذیرد و بر این نظر است که رضاشاه بیش از هفت‌هزار روستا، آبادی و مرتع را تحت مالکیت داشت که بسیاری از این زمین‌ها مصادره شده بودند یا تنها یک‌دهم و در بعضی موارد، یک‌صدم بهای آنها پرداخت شده بود. بخش دیگری از اموال شاه و دربار، در قالب سپرده‌های بانکی در داخل و خارج نگهداری می‌شد. موجودی حساب بانک ملی رضاشاه هنگام خروج، ۶۸۰میلیون ریال (معادل ۵/ ۴۲میلیون دلار بود که به‌تنهایی ۴۶درصد نقدینگی کشور را تشکیل می‌داد. افزون بر این، ۸۵میلیون ریال (معادل ۳/ ۵میلیون دلار) نیز در حساب جاری شاه بود. رقم مهم دیگر، حساب‌های خارجی است. مجد، رقم موجودی حساب رضاشاه در خارج از کشور را ۱۰۰ تا ۱۲۵ میلیون دلار در انگلستان و ۵/ ۱۸میلیون دلار در آمریکا عنوان کرده است.
به هر حال، نمی‌توان توصیف دقیقی از تمام املاک و اموال رضاخان داشت؛ زیرا به‌رغم مشخص بودن وضعیت حجم بسیار زیادی از زمین‌ها، ارزش اموال دیگر، مانند کارخانه‌های شاه نامشخص است. با توجه به خاطرات سلیمان بهبودی (پیشکار شخصی رضاشاه) درمی‌یابیم که صحبت ملک‌داری رضاشاه در داخل دربار نیز مطرح بوده است؛ تا جایی که بهبودی، املاک رضاخان را به وسعت بلژیک می‌داند. بخش دیگری از ابهام موجود، ناشی از وضعیت دارایی‌های نقد است که سرنوشت مبهمی دارند. به‌رغم انتقال املاک غیر‌منقول توسط محمدرضا پهلوی به دولت، سندی مبنی بر انتقال اموال منقول وجود ندارد.
سقوط رضاشاه و مناقشه بر سر انتقال اموال و املاک
رضاشاه در مسیر خروج از ایران و در اصفهان، تمام اموال و املاک منقول و غیر‌منقول خود را به ازای ۱۰گرم نبات، به محمدرضا پهلوی منتقل کرد. گستردگی غصب املاک باعث افزایش احتمال اعتراضات شده بود. افکار عمومی به‌شدت تحت‌تاثیر این مساله قرار گرفت؛ تا جایی که در نخستین جلسه مجلس پس از سوگند محمدرضاشاه (در ابتدای جلسه و پیش از معرفی کابینه فروغی) نامه واگذاری املاک رضاشاه به دولت و ملت از سوی پهلوی دوم ابلاغ شد، اما تنها این نامه کافی نبود و نمایندگان، باز هم حمله به رضاخان و املاک و اموال را ادامه دادند. نمایندگان، خواستار بررسی حساب‌ها و اموال رضاشاه و ممنوع‌الخروجی او تا پایان حسابرسی بودند. جالب است، نمایندگانی که تا ۱۰ روز قبل از آن، جرات نداشتند حتی از وزرای دولت انتقاد کنند، اکنون از فسادهای مالی عجیب رضاشاه و بدهی‌های کلان او به بلدیه تهران سخن می‌گفتند.
این وضعیت، بیش از هر چیز، نشان‌دهنده شکنندگی و عمیق نبودن وفاداری‌های برآمده از مناسبات حامی‌پرورانه مبتنی بر دریافت مواهب بود.
هسته اصلی مناقشات بر سر املاک و اموال دربار، بحث در مورد این نکته بود که این املاک غصبی، اکنون در اختیار دولت باقی بماند یا به صاحبان پیشین آن بازگردد. دشتی که پیش‌تر یکی از حامیان رضاخان بود، به‌شدت به رضاخان حمله می‌کند و رندانه خواهان لغو تمام اسناد و بازگرداندن آن به صاحبان اصلی‌شان می‌شود.
حجم املاک، بسیار گسترده بود؛ ۴۴هزار سند مالکیت که با توجه به سلطنت ۱۷ساله رضاخان، روزانه هفت سند مالکیت به نام شاه صادر شده بود. بخش مهمی از وقت مجلس سیزدهم برای تدوین لایحه بازگرداندن املاک گذشت (مذاکرات مجلس سیزدهم، جلسه ۱۹).
در نهایت، قوانینی در زمینه دادخواهی زیان‌دیدگان تصویب شد؛ هرچند تنها افراد اندک و پرنفوذ، موفق به پس گرفتن املاک خود شدند و بخش عمده این املاک، در دست دولت باقی ماند. تلاش شاه جوان در سال‌های ابتدایی، مبتنی بر حفظ منابع دربار در حد توان خود بود؛ بنابراین ضمن تلاش برای بازگرداندن قدرت، در پی بازگرداندن املاک و اموال از دست رفته بود. پس از ترور شاه در دانشگاه تهران (۱۵ بهمن ۱۳۲۷) که سبب افزایش قدرت او و به تعبیری، کودتای سلطنتی شد، در جلسه‌های پایانی مجلس پانزدهم، با صحنه‌گردانی رئیس مجلس، بحث بازگرداندن اموال و املاک به دربار مطرح شد. بهانه این طرح، افزایش هزینه‌های دربار بود. به‌رغم مخالفت و نطق افرادی همچون مکی و حائری‌زاده، با ۷۶رای موافق از ۸۱رای اخذشده، املاک از دولت به دربار بازگردانده شد.