بنا بر گفته دکتر مصدق که در آن زمان به عنوان مستوفی در خدمت شاهان قاجار بود، در این دوره طبقات زیادی از علما، وزرا، رجال و نسوان از مالیه کشور حقوق می‌گرفتند و به طور کلی چهار عامل باعث پرداخت حقوق به اشخاص می‌شد
الف. در ازای خدمات انجام شده؛
ب. به عنوان تخفیف مالیاتی
ج. قرابت با مقام سلطنت؛
د. از جهت وراثت؛ زیرا دو ثلث حقوق متوفی -اگر اولاد و عیال داشت – به وراث او میرسید.
پس از مرگ حقوق بگیران، حقوق آنها به بازماندگان منتقل می‌شد. اگر متوفی وارث داشت، یک‌سوم حقوق او و در صورتی که بدون وارث بود، تمام آن توسط دولت ضبط می‌شد. در بسیاری موارد به‌ویژه در زمان صدارت امین السلطان، حقوق صاحب منصب متوفی به صورت کامل به ورثه منتقل می‌شد و اگر متوفی فاقد ورثه بود، حقوق او به بستگان نزدیکش داده می‌شد. سازوکار پرداخت حقوق به این صورت بود که ابتدا فرمان یا حکمی صادر می‌شد، سپس مستوفی برات‌نویس بر اساس فرمان یا حکم، برات مواجب را در وجه شخصی صادر و ظهر آن را مهر می‌کرد، سپس «عزب دفتر» برات را کنترل و صحت آن را تایید می‌کرد و در هر سند عبارت ملاحظه شده را می‌نوشت؛ در ادامه، وزیر مالیه یا مستوفی‌الممالک پس از بررسی صحت برات، آن را مهر میکردند و در مرحله بعد صدراعظم برات را به مهر خود می‌رساند. مرحله نهایی، تایید و صحه شاه بود و پس از آن برات قابل وصول می‌شد.
در این دوره، پرداخت حقوق با ابزارهای مختلفی انجام می‌گرفت. حقوق کارکنان کشوری و لشکری عموما با استفاده از برات دیوانی پرداخت می‌شد. در مواقعی نیز حقوق برخی صاحب‌منصبان را با استفاده از برات تجارتی صادر شده از تجار و تجارتخانه‌ها پرداخت میکردند. هنگامی که حقوق تعیین شده کفاف مخارج کارکنان را نمی‌داد، دولت با عناوین مختلف، مثل «انعام» و «مدد معاش» مبالغی به آنها پرداخت می‌کرد. یکی دیگر از شیوه‌های مرسوم پرداخت حقوق در دوره قاجار، اعطای تیول بود. در رسم تیول به جای اینکه حقوق صاحب‌منصب را هر ساله به یک محل نامعین حواله کنند، یک محل ثابت برای آن تعیین و وصول مالیات آن محل را به جای حقوق تعیین شده واگذار میکردند. تیول به تدریج باعث ضرر حکومت می‌شد زیرا درآمد مالیاتی که به تدریج به صاحب تیول میرسید، از حقوق اولیه او بیشتر می‌شد، به همین دلیل این رویه در مجلس اول شورای ملی ملغی شد.
در دوره قاجار مانند ادوار گذشته، حقوق دیوانی از محل خزانه مرکزی یا مالیات‌های ایالات و ولایات پرداخت می‌شد. اغلب هیچ حقوقی پرداخت نمی‌شد مگر اینکه قبلا محل پرداخت آن تعیین شده باشد. در جاهایی مانند استرآباد که درآمدهای مالیاتی کفاف مخارج را نمی‌داد، برای تامین بودجه پرداخت حقوق اشخاص، از تهران وجه نقد ارسال می‌شد. عده زیادی از حقوق‌بگیران ساکن مرکز، از ترس اینکه مبادا خزانه دچار بی‌پولی شود و در پرداخت حقوق آنان تاثیر بگذارد، حقوق خود را در کتابچه‌های دستورالعمل ایالات و ولایات می‌نوشتند و هر گاه یک والی یا حاکم بد بدهی منصوب می‌شد، برای اینکه دچار بدحسابی او نشوند، محل پرداخت حقوق‌شان را تغییر می‌دادند.
پس از پیروزی مشروطیت، برخی تغییرات در سازوکار پرداخت حقوق کارکنان به وجود آمد. از جمله اینکه مقرر شد حقوق اشخاص پیش از پرداخت به تصویب مجلس شورای ملی برسد. در اوایل مشروطیت، مجلس اول شورای ملی «انجمن مالیه» را مسوول رسیدگی به امور پرداخت حقوق کرد. یکی از اقدامات این انجمن، تعدیل حقوق برخی اشخاص بود. از حقوق 100هزار نفر که بیشتر آنها شاهزاده و بزرگان قاجار بودند و یک‌میلیون در سال حقوق داشتند، مبالغ بسیاری کاسته شد. برای مثال، شعاع السلطنه ۱۱۵هزار تومان، ظل‌السلطان ۷۵ هزار تومان، کامران میرزا ۲۹هزار تومان و سالارالدوله و عضدالدوله هریک ۲۶هزار تومان مواجب داشتند که برای هر یک از آنها ۱۲هزار تومان مقرر کردند و باقی آن حذف شد .
ضرورت تشکیل دیوان محاسبات
مالیه ایران در دوره قاجار فردمحور بود؛ به این معنی که اگر صدراعظم و مستوفی الممالک یا وزیر مالیه افرادی قدرتمند و با درایت بودند، امور مالیه قوام پیدا می‌کرد، اما با سهل‌انگاری و ضعف هر یک از آنها نظام مالی کشور تا آستانه فروپاشی پیش میرفت. برای مثال، در زمان صدارت میرزا آقاخان نوری افزایش شمار حقوق‌بگیران که اغلب از نزدیکان او بودند، باعث برهم خوردن تعادل بین مداخل و مخارج کشور شد و مالیه در آستانه ورشکستگی قرار گرفت.
نبود سازوکار نظارتی مستقل یکی از اصلی‌‌‌ترین معضلات مالیه ایران بود. در این دوره، چرخه صدور حقوق به صورتی بود که برای تمامی اشخاص دخیل در آن، امکان سودجویی، سوءاستفاده و تخلف فراهم می‌آمد. از جمله مهم‌ترین مسائلی که در نبود نظارت مستقل بر پرداخت حقوق، حکومت را با چالش روبه‌رو می‌کرد، موارد زیر بود:
برقراری حقوق بی‌محل: هرگاه حقوق دیوانی بدون تخصیص اعتبار برای کسی برقرار می‌شد یا افزایش می‌یافت، حقوق بگیر برای وصول آن با مشکلات زیادی مواجه می‌شد؛ برای مثال، حاجی میرزا آقاسی اغلب با درخواست افزایش حقوق‌ها، بدون توجه به توان مالی دولت موافقت می‌کرد و این کار باعث بروز مشکلات مالی بسیاری می‌شد. چنانکه در سال ۱۲۹۲ ق. برای پرداخت حقوق افواج حدود ۱۵هزار تومان برات بی‌محل به کرمانشاه حواله شد که حاکم آن ولایت از پرداخت آنها ناتوان بود. این وضعیت در نهایت سبب به‌وجود آمدن مساله «برات کهنه» شد. یعنی برات‌هایی که پس از گذاشت چند سال هنوز وصول نشده بودند. میزان برات‌های کهنه یا بی‌محل در اوایل دوره مشروطه میلیون‌ها تومان برآورد شده است.
تاخیر در پرداخت حقوق: در این دوره، تاخیر در پرداخت قوای نظامی به تدریج به امری متعارف تبدیل شد. در نتیجه این وضعیت، قوای نظامی به دزدی و رشوه‌گیری، تحصن و شورش سوق داده می‌شدند. در زمان ناصرالدین شاه بست‌نشینی به دلیل تاخیر در پرداخت حقوق رواج یافت. به علت پیامدهای سیاسی بست‌نشینی، اغلب پس از رسیدن خبر آن به شاه، او دستور پیگیری و پرداخت سریع حقوق بست‌نشینان را صادر می‌کرد. گاهی اوقات نیز حکومت برای جلوگیری از اغتشاش قوای نظامی، از تجار استقراض و حقوق آنها را پرداخت می‌کرد. این وضعیت علاوه بر ایجاد ناامنی، باعث اخلال در وصول مالیات‌ها نیز می‌شد، زیرا حکومت اغلب با کمک قوای نظامی مالیات را وصول می‌کرد. لرد کرزن بر این باور است که در دوره قاجار بخش زیادی از حقوق قوای نظامی به جیب حکام ولایات میرفت. در بسیاری مواقع، تاخیر در پرداخت باعث می‌شد حقوق‌بگیر برات حقوقش را به مبلغی بسیار کمتر بفروشد. شواهد نشان می‌دهد که در زمان محمدشاه قاجار، برات مواجب به بهای یک‌دهم آن توسط تجار غربی خریداری می‌شد، تاخیر در پرداخت حقوق سفرا نیز از مشکلات دائم حکومت قاجار بود. برای مثال، میرزا ملکم‌خان همواره از تاخیر ارسال حقوقش که گاه حدود یک سال به طول می‌انجامید، گلایه می‌کرد و معتقد بود بی‌پولی سفیر ایران به حیثیت سفیر و کشور لطمه وارد می‌کند. همچنین در سال‌های آغازین پس از مشروطیت، چند مورد خودکشی کارکنان دولت به دلیل عدم‌دریافت مواجب گزارش شده است.
پدیده مواجب‌سازی: مواجب‌سازی یکی از موارد اصلی تخلف مستوفیان بود. برای نمونه، یک مستوفی می‌توانست برای فرزند خود با اسامی مختلفی چون ملاعلى، میرزا علی، علی آقا و علی خان مواجب تعیین کند. روایت عین‌السلطنه درباره این موضوع، به وضوح از وضعیت اسفناک مواجب‌سازی حکایت دارد: «دیروز بروات میرزا عنایت [را] که سابقا نویسنده میرزا حسن مستوفی قزوین بود آوردند به مهر رسید، قریب 400تومان نقد و 30خروار جنس بود. خودش گاهی به اسم ملا عنایت مستمری می‌برد و گاهی میرزا عنایت سررشته‌دار و گاهی عنایت‌الله. یک پسر دارد میرزا حسین. یک جا میرزا حسن بود، یک جا میرزا حسین، دو جا هم ملا حسن و ملا حسین. البته بر اساس برخی گزارش‌ها، دیگر مقامات صاحب نفوذ نیز به انجام این تخلف مبادرت میکردند. برای مثال، برای یک فوج به تعداد ۱۲۰ نفر مواجب می‌گرفتند، در حالی که تعداد سربازان آن فوج تنها ۸۰ نفر بود.
حقوق متوفی: همان‌طور که گفته شد، پس از مرگ حقوق‌بگیر دو سوم حقوق به بازماندگان اختصاص می‌یافت و یک‌سوم آن را دولت برای مصارفی چون افزایش حقوق کارکنان استفاده می‌کرد. سازوکار حاکم بر این عمل به صورتی بود که سوءاستفاده‌های زیادی توسط مستوفیان انجام می‌شد یا خانواده متوفی بدون اعلام فوت حقوق‌بگیر، به دلیل نبود نظارت تا مدت‌ها حقوق او را به صورت کامل دریافت میکردند.
حساب‌سازی مباشران و صاحب جمعان: حسابرسی مالی وزارتخانه‌ها، ایالات و ولایات نیز توسط مستوفیان انجام می‌شد. به این صورت که قبل از نوروز هر سال، مستوفیان درآمدهای مالیاتی و مخارج خود را در دفاتر ثبت میکردند و پس از کسر هزینه‌ها از درآمدها، اضافه آن را به خزانه مرکزی می‌فرستادند. در پایان، دفاتر آنها توسط مستوفیان مرکز بررسی و صحت آنها تایید یا رد می‌شد. از آنجا که حکام ولایات می‌توانستند مستوفیان را از نزدیکان خود انتخاب کنند، امکان هرگونه فساد در این حسابرسیها وجود داشت.
به این صورت که صاحب‌منصبان به جای پرداخت مالیات، با تهیه فهرستی از هزینه‌های غیر‌واقعی، بدهی خود را تسویه یا خود را طلبکار دولت میکردند. این کار بیشتر توسط حکام ولایات انجام می‌شد. از اواخر دوره ناصرالدین شاه تا استقرار مشروطیت، رسیدگی به محاسبات مالی ولایات و صاحب‌جمعان به صورت نامنظم انجام می‌گرفت و در این مدت به واسطه نرسیدن محاسبات، اغلب بروات ارباب حقوق در دست مردم باقی می‌ماند. این وضعیت به بحرانی شدن اوضاع مالیه منجر شد و یکی از زمینه‌های شکل‌گیری مشروطه نیز بود. پس از پیروزی مشروطه و تشکیل مجلس شورای ملی، نظارت بر پرداخت حقوق به منظور سامان دادن به اوضاع کشور، در اولویت قرار گرفت. با این همه، در 2سال نخست بعد از مشروطیت نیز امور مالی کشور کماکان آشفته بود و به گفته یکی از نمایندگان «هیچ معلوم نیست که چه حواله داده می‌شود و چه خرج می‌شود.» بنا بر همین ملاحظات، برخی نمایندگان به این نتیجه رسیده بودند که تا دیوان محاسبات نباشد امور مالیه ما اصلاح نمی‌شود.
ساختار اداری دیوان محاسبات
نمایندگان مجلس شورای ملی به پیشنهاد «مسیو بیزو» یکی از مستشاران مالیه، قانون دیوان محاسبات کشور ایتالیا را به عنوان الگو انتخاب کردند. دلیل این انتخاب آن بود که قانون مذکور در قیاس با قوانین دیوان محاسبات کشورهای دیگر کامل‌تر بود.
بر اساس ماده ۲۲ قانون تشکیل دیوان محاسبات، شرایط انتخاب شدن برای عضویت در دیوان مذکور عبارت بود از: ۱. [داشتن ] تابعیت ایران؛ ۲. سن 40 برای ریاست کل و سن 30 اقلا برای سایر اعضا؛ 3. شرایط عمومی که برای کلیه مستخدمین دولت معین می‌شود.
بر اساس قانون، صاحبان مشاغل دولتی و نمایندگان مجلس شورای ملی و سنا و اعضای انجمن‌های ایالتی و ولایتی و بلدی، از حضور در دیوان محاسبات محروم بودند؛ مگر اینکه پس از قبول عضویت دیوان مزبور از شغل خود استعفا دهند.
در سال ۱۳۲۷ق. برای این‌سازوکار نظارتی عنوان «اداره محاسبات» انتخاب شد، ولی در همان سال به «دیوان محاسبات» تغییر یافت. بنا بر تصویب مجلس شورای ملی قرار شد کمیسیون مالیه اعضای دیوان محاسبات موقتی را انتخاب کند تا آنها پیش از تصویب قانون دیوان شروع به کار کنند دیوان محاسبات مشتمل بر یک رئیس کل، دو رئیس محکمه، چهار مستشار، هفت ممیز، سه محرر و یک مستمع، ضابط، اندیکاتور نویس، ثبّات و رئیس دفتر بود.بر اساس ماده ۱۳ قانون تشکیل دیوان محاسبات، وزارت مالیه می‌توانست دیگر کارمندان دیوان محاسبات را به صلاحدید خود استخدام کند. برخی اداره‌های وزارت مالیه به صورت مستقیم با دیوان محاسبات همکاری میکردند. یکی از این اداره‌ها «دفتر انشاء» بود که وظیفه نامه‌نگاری با وزارتخانه‌ها یا اداره‌های وزارت مالیه را بر عهده داشت. تمامی مکاتباتی که این اداره باید انجام می‌داد، از سوی دیوان محاسبات به آنها ابلاغ می‌شد. اداره دیگر، شعبه کشف حقوق بود. این اداره وظیفه داشت حقوق‌های مشکوک را مورد بررسی قرار دهد و حقوق متوفی، مجهول‌الهویه و بلاصاحب را برای ضبط به وزارت مالیه معرفی کن . اداره اجرای دیوان محاسبات نیز وظیفه استرداد حقوق غیر‌قانونی را برعهده داشت وساختار کلی، حقوق سالانه و تعداد اعضای دیوان محاسبات به شرح جدول بالا بود:
در قانون تشکیل دیوان محاسبات، حقوق ماهانه رئیس کل ۲۰۰۰، روسای محاکم ۱۵۰۰، مستشاران ۱۲۰۰، ممیزین ۸۰۰ و دفتردار کل ۱۰۰۰ قران در نظر گرفته شده بود؛ در تمامی ایالات و ولایت نیز برخی اداره‌های وزارت مالیه به صورت مستقیم با دیوان محاسبات همکاری میکردند.
شرح وظایف دیوان محاسبات
بر اساس اصل ۱۰۲ متمم قانون اساسی مصوب مجلس شورای ملی، «دیوان محاسبات مامور به معاینه و تفکیک محاسبات اداره مالیه و تفریغ حساب کلیه محاسبین خزانه است و مخصوصا مواظب است که هیچ‌یک از فقرات مخارج معینه در بودجه از میزان مقرره تجاوز نکرده، تغییر و تبدیل نپذیرد و هر وجهی در محل خود به مصرف برسد و همچنین معاینه و تفکیک محاسبه مختلفه کلیه ادارات دولتی را نموده، اوراق سند خرج محاسبات را جمع‌آوری خواهد کرد و صورت کلیه محاسبات مملکتی را باید به انضمام ملاحظات خود تسلیم مجلس شورای ملی نماید.» با توجه به اینکه قانون دیوان محاسبات خیلی دیر تدوین و تصویب شد، نظام نامه‌ای برای آغاز به کار دیوان تدوین و اجرا شد. وظایف و تکالیف دیوان بر اساس نظام‌نامه مصوب کمیسیون مالیه به شرح زیر بود:
1. رسیدگی و تفریغ محاسبات کلیه مباشرین مالیه ایالات و ولایات از حکام و… که هنوز رسیدگی نشده.
۲. تجدیدنظر در محاسباتی که در سنه ماضیه پیچی ئیل از دفتر گذشته یا از خود محمد علی میرزا مفاصا گرفته‌اند.
3. استرداد حقوقی که در مجلس مقدس مقطوع شده و در سنه ماضیه مجددا برقرار کرده بودند و همچنین حقوقی که در سنه ماضیه از اصل مالیات برقرار شده بود.
وزارت مالیه به منظور تسریع وظایف دیوان محاسبات، لیستی از اسامی پیش‌کاران و متصدیان امور مالیه کل کشور را تهیه کرد تا در زمان حسابرسی مورد استفاده قرار گیرد. در صورتی که مباشرین مالیه پس از احضار در جلسات حسابرسی به موقع حاضر می‌شدند، دیوان می‌توانست هر روز به 6پرونده رسیدگی کند. روند انجام وظایف دیوان به این صورت بود که برای حسابرسی از مباشرین و اشخاص دیگر، از وزارت مالیه درخواست می‌کرد آنها را احضار کند تا درباره عملکردشان پاسخگو باشند. برای مثال، در اوایل رجب سال ۱۳۲۸ دیوان محاسبات از وزارت مالیه خواست معتضدالدوله یا نماینده او، برای رسیدگی به حساب‌های سه ساله کرمانشاه در دیوان حاضر شوند. وزارت مالیه به مباشرین و صاحب‌جمعان ابلاغ می‌کرد که برای حسابرسی، در دیوان محاسبات حاضر شوند. در برخی موارد خود دیوان محاسبات برای حسابرسیها، بدهکاران مدنظر خود را با ارسال نامه احضار می‌کرد. بسیاری از آنها خود به دیوان نمی‌رفتند و برای حسابرسی نماینده خود را معرفی میکردند. نماینده باید همراه با وکالت‌نامه معتبر در دیوان حضور می‌یافت. در مواردی که بدهکاران زیر بار بدهی نمی‌رفتند یا مناقشه‌ای بین آنها و دیوان رخ می‌داد، دیوان می‌توانست با پشتیبانی وزارت مالیه، شخص بدهکار را توقیف کند. برای مثال، مسعودخان مباشر درجز (دره گز)، در سال ۱۳۲۷ق. در دیوان توقیف شد و در نهایت با تعهد وزارت داخله مقرر شد در یک موعد مشخص حساب خود را تصفیه کند یا دوباره توقیف شود. قانون هم به دیوان محاسبات اجازه می‌داد در صورتی که صاحب‌جمع در زمان تعیین شده برای حسابرسی حاضر نشد، نصف حقوق و مدد معاش او را ضبط کند. در مواردی که اختلاف حساب بین دو نفر رخ می‌داد، دیوان پس از بازجویی از آنها و نیز پس از بررسی دفاتر مالی، نتیجه و خلاصه مذاکرات را برای وزارت مالیه ارسال می‌کرد. در مواردی که پس از حسابرسی، کسی بدهکار اعلام می‌شد، دیوان با دادن فرصت چندروزه خواهان استرداد مطالبات می‌شد. افزون بر حسابرسی ایالات و ولایات، محاسبه بودجه سلطنتی، حسابرسی سنوات بیوتات سلطنتی و محاسبه مالیات املاک اشخاص از مهم‌ترین فعالیت‌های دیوان محاسبات بود. رسیدگی به پرداخت حقوق اشخاص و پیگیری علل تاخیر پرداخت‌ها، از دیگر وظایف دیوان محاسبات بود. دیوان محاسبات وظیفه تصدیق صحت حقوق دیوانی اشخاص را برعهده داشت. بر این اساس، دیوان با اداره محاسبات مناطق مختلف کشور مکاتبه می‌کرد و درباره ثبت حقوق اشخاص در دستورالعمل‌های مالی استعلام می‌گرفت.